• 부의장동향

    홈으로 > 의장단동향 > 부의장동향

    [특집] 3교섭단체, 국회운영은 3인4각 경기처럼 움직여야

    기사 작성일 2016-05-10 17:20:59 최종 수정일 2016-05-10 17:32:52

    •  
      url이 복사 되었습니다. Ctrl+V 를 눌러 붙여넣기 할 수 있습니다.
    •  

    [특집 : 20대 국회 기대와 약속] 20대 국회는 어떤 국회가 되어야 할 것인가? 국민의 기대는 무엇이고 국회의 약속은 무엇이어야 하는가? 20대 국회출범을 앞두고 이번 선거결과 나타난 민의를 어떻게 이해하고 받들 것인지 국회ON이 다양한 생각을 들어 보았다. [편집자주]

    한공식 운영위 수석전문위원
    한공식 운영위 수석전문위원(사진=유윤기 촬영관)

    교섭단체는 국회운영 중심축

     

    교섭단체는 국회운영의 중심축으로 제20대 국회의 성공적 운영 여하에 핵심적 역할을 한다. 교섭단체는 국회에서 의사진행에 관한 중요한 안건을 협의하기 위하여 일정한 수 이상의 의원들로 구성된 의원단체를 말한다. 국회법(제33조)에서는 “국회에 20인 이상의 소속의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다. 그러나 다른 교섭단체에 속하지 아니하는 20인 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다”고 규정하고 있다. 보통 20석 이상을 가진 대규모 정당을 중심으로 교섭단체가 구성되어 정당소속 국회의원과 교섭단체 소속 국회의원이 동일한 경향이 있어 왔으나 2008년 제18대 국회의 ‘선진과 창조의 모임’처럼 군소정당 간 정치연합을 통해 공동교섭단체를 구성한 사례도 있다(자유선진당 18석, 창조한국당 2석).

     

    교섭단체마다 통상 ‘원내대표’라 일컫는 대표의원을 두어 교섭단체 간 교섭의 대표역할을 맡는다. 교섭단체 대표의원은 국회운영에 관한 사항을 국회의장과 협의할 수 있는 국회운영협의권자로서의 지위를 가지며(국회법 상 국회의장이 교섭단체 대표의원과 합의해야 하는 사항은 의안에 대한 위원회 심사기간의 지정 등 11개 사항, 협의해야 하는 사항은 연간 국회운영기본일정 수립 등 26개, 그 외 상임위원 선임 등 5개 사항의 제청·요청·추천 또는 통지권 가짐), 국회운영위원회의 당연직 위원이 되어 회기 결정 및 회기전체 또는 당일 의사일정 협의 등의 권한을 통해 국회운영에 관한 전반적인 사항에 대해 결정한다. 제20대 국회가 생산적이고 신뢰받는 국회가 될지 말지는 새롭게 구성될 교섭단체의 협상능력과 그 결과에 달렸다고 해도 과언이 아니다.  

     

    20년 만의 3교섭단체 체제 부활

     

    2016년 4.13총선 결과 새누리당 122석, 더불어민주당 123석, 국민의당이 38석을 얻어, 제20대 국회에서는 1996년 이후 20년 만에 3교섭단체 체제가 부활했다. 87년 개헌 이후 제13대 국회부터 제19대 국회까지만 보면, 상당기간 동안 3교섭단체 이상을 유지한 국회는 제13대 국회 전반기와 제15대 국회이다. 제13대 국회는 4교섭단체로 시작하여 전반기 대부분을 야대여소구조의 4교섭단체 체제를 유지하다가, 1990년 2월 15일 3당(여당인 민주정의당과 야당인 통일민주당 및 신민주공화당) 합당으로 민주자유당이 창당됨으로써 민주자유당과 평화민주당의 2교섭단체 체제로 전환되었다. 제15대 국회에서는 신한국당, 새정치국민회의, 자유민주연합이 각각 교섭단체를 구성하여 3교섭단체 체제로 시작했고, 합당으로 교섭단체 명칭의 변경(신한국당은 민주당과 합당하여 한나라당으로 교섭단체 등록을 하였고, 새정치국민회의는 국민신당 소속의원들을 개별적으로 흡수한 후 새천년민주당과 합당하여 새천년민주당을 창당하고 교섭단체로 등록하였다)은 있었으나, 3교섭단체 체제가 임기종료까지 지속되었다. 

     

    그 밖의 국회에서는 임기의 대부분은 2교섭단체 체제를 유지하면서, 임기 내 짧은 일정기간 동안만 3 또는 4교섭단체 체제로 유지되는 구도였다. 특히 제16대 이후 제19대 국회까지 거대 양당 체제가 지속 유지되면서 2교섭단체 체제의 국회운영이 지속되었다. 제14대 국회는 민주자유당, 민주당, 그리고 통일국민당의 3교섭단체 체제로 시작하였으나, 1년도 안되어 정주영 통일국민당 대표의 정계은퇴를 계기로 1993년 3월, 통일국민당이 교섭단체 지위를 상실하게 되었다. 이후 임기를 1년 가량 남겨 둔 후반기 1995년 5월과 8월에 각각 자유민주연합,  새정치국민회의 등의 교섭단체 등록으로 잠시 동안의 4교섭단체 체제가 유지되었다. 제16대  국회의 경우는 자유민주연합(17석)이 원내교섭단체 구성에 실패함으로써 한나라당과 민주당 2교섭단체 체제로 시작하였다. 이후 2001년 1월 민주당의원 4인의 이적으로 자민련이 원내교섭단체가 되어 3교섭단체 체제를 구축하였으나, 같은 해 9월 교섭단체 지위를 상실함으로써 3교섭단체 체제는 짧게 막을 내리고 말았다. 제17대 국회에서는 창당과 흡수 등으로 인하여 교섭단체 명칭 변경은 많이 있었지만, 전 임기 동안 2교섭단체 체제가 유지되었다. 제18대 국회에서도 자유선진당과 창조한국당의 연합으로 선진과 창조의 모임이라는 교섭단체가 구성되어 약 1년여의 짧은 기간(‘08.8∽09’9) 동안 3교섭단체 체제가 구축된 적이 있으나, 대다수의 기간 동안 새누리당과 민주통합당의 2교섭단체 체제가 유지되었다. 특히 제19대 국회의 경우에는 새누리당과 새정치민주연합의 2교섭단체 체제가 견고하게 유지되었다. 

     

    4.13 총선 결과, 제16대 국회 이후 유지되어 왔던 거대 양당의 2교섭단체 제제가 종식되고 제20대 국회에서는 3교섭단체 체제가 수립되었다. 특히 여당이 과반 의석의 확보에 실패하여 야대여소 구조 속에 3교섭단체 체제로 시작하게 되었다. 그동안의 2교섭단체 중심의 국회 운영에 변화가 불가피해 보인다.

     

    야대여소 구조 속의 3교섭단체 체제, 적극적으로 대화하고 협력해야

     

    야대여소 3교섭단체 체제로 시작하는 제20대 국회에 대해 기대와 염려가 교차한다. 과거의 경험에 비추어볼 때, 야대여소 정국이면서 양당 구조가 아닌 다당제 하에서 세력 균형을 이룰 때 상호경쟁을 촉발시켜 의정활동이 활발해진다는 연구가 있다(한국 국회의 입법활동에 관한 연구: 제12·13대 국회의 비교. 김창겸). 또한 다당제 하에서는 이슈 영역에 따라 상이한 원내 다수 연합이 형성되어, 국민사회 내 주요 의제들을 적극적으로 의회 내로 수렴하여 대표했을 뿐만 아니라, 이를 둘러싼 갈등을 원내 균열의 상호교차를 통해 제도 내에서 평화적으로 관리하는데 성공했다는 평가다(제13대 국회의 원내 균열·연합 구도: 3당 합당이전 26개 주요의제를 중심으로. 박찬표). 반면, 다당제 체제 하에서 정책에 기반한 연합보다는 정치적 이해득실에 따른 계산과 흥정 등이 당리당략에만 얽매이는 등 치졸한 행태를 가져와 정치 불안의 원인으로 작용했고(13대 국회를 뒤돌아 본다. 이광희, 제일경제신문 국회출입기자), 야권 상호간의 경쟁과 반목으로 국민적 성원과 기대에 미치지 못하는 성과를 냈다는 평가도 있다(13대 국회를 뒤돌아 본다. 이수근, 중앙일보 정치부부장).

     

    각 교섭단체가 적극적인 대화와 협조보다 당리당략에 따른 판단으로 정략적으로만 움직이려고 할 경우 비생산적인 정치 불안만 초래하고, 민생현안 해결이라는 국회 본연의 업무는 한 발자국도 나아가지 못하게 될 것이다. 2교섭단체 체제가 2인3각 경기라면 3교섭단체 체제는 3인4각 경기라 하겠다. 2인3각 경기에서 2인은 사람을 뜻하고 3각은 다리를 뜻하는데, 4다리 중에 2다리를 묶어서 3다리로 만들기 때문이다. 두 사람이 하나의 다리로 묶이니 같은 방향으로 가기 위해서는 그만큼 호흡을 잘 맞추어야 한다. 2인3각 경기도 쉽지 않은데, 3인4각 경기를 생각해 보라. 3명의 다리 6개 중 4개를 묶어 달려야 하는데, 특히 가운데 사람은 좌우 양쪽의 사람과 다리가 같이 묶여 움직여야 한다. 3인4각 경기에서 3명의 화합은 보다 고차원적이고 더 중요해진다. 20년 만에 부활한 3교섭단체 체제에서의 새로운 국회 운영에 대해 기대와 염려가 교차하는 까닭이다. 3인4각 경기를 같이 펼치게 된 경기자에게는 대결의식이 아닌 동료의식이 필요하다. 경기회복, 청년일자리 창출·확대, 기업의 경쟁력강화 및 구조조정, 저성장·저출산·고령화 시대에 부합하는 복지 및 노동대책 등 우리사회가 직면하고 있는 민생현안을 국회에서 효율적으로 관리하고 처리할 수 있도록 국회 운영 전반에 걸쳐 공동 책임의식을 기반으로 한 교섭단체 간의 생산적인 협력이 절실히 요구되는 시점이다. 

     

    야대여소 3교섭단체 체제하 국회선진화법(12.5.25 공포한 개정 국회법) 적용효용성 낮아져 

     

    국회선진화법은 거대 일당의 단독 상정과 그로 인한 물리적 충돌 및 국회 파행을 방지하기 위하여 제도적으로 단독 처리를 어렵게 하여 협상과 타협을 유도하려는 취지로, 본회의 직권상정을 위한 심사기간 지정 요건을 강화하고(개정 국회법(12.5.25 공포) 이전에는 특별한 지정요건에 구애받지 않고, 의장으로 하여금 위원회 심사기간을 지정하도록 하여 본회의에서 바로 처리할 수 있었다. 개정국회법 하에서는 의장의 심사기간지정요건이 엄격이 제한되어 ①천재지변의 경우, ②전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 경우 외에는 각 교섭단체 대표의원간 합의가 있는 경우에만 가능하게 되었다), 본회의 무제한토론 제도 등을 도입하였다.

    4.13 총선결과 야대여소의 3교섭단체 체제 하에서는 기본적으로 여당의 독주가 불가능하게 되었고, 어느 당도 과반을 차지하지 못한 상황에서(총선결과기준으로 제20대 국회의 의석비율 분포를 보면, 새누리당 40.6%(122명), 더불어민주당 41.0%(123명), 국민의당 12.6%(38명), 비교섭 5.6%(17명)의 비율을 각각 차지한다) 3교섭단체 간의 적극적인 협상과 타협은 필수불가결하게 되었다. 국회선진화법 도입으로 제도적으로 인위적인 협상과 타협을 유도한 것을 넘어, 총선 결과 의석 배분 비율에 따라 실질적인 협상과 타협이 불가피해진 것이다.

     

    국회선진화법 체제 이후의 가장 큰 변화는 심사기간 지정을 통한 본회의 직권상정이 거의 어렵게 되고, 3/5 이상의 거대 당이 형성되지 않는 한(3/5이상의 찬성으로 무제한토론 강제종료 가능하기 때문) 본회의 무제한토론을 통한 의사진행방해가 가능하게 되어 거대 일당(주로 여당)의 단독 처리가 구조적으로 제한된 것이다. 국회선진화법 도입이후 지금까지 본회의 직권상정 사례가 1회에 그치는 이유다. 올해 2월 제19대 국회 제340회 임시회에서 정의화 의장이 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태의 요건에 해당함을 이유로 이철우 의원이 대표발의한 『국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법안』에 대해 심사기간을 지정하고 본회의에 직권상정 하였다. 이에 대해 이종걸 의원 외 107인의 요구로 본회의 무제한 토론이 진행되어 3월 2일 종료된 후에야 본회의에서 처리할 수 있었다. 동 법안의 심사기간 지정 요건이 부당하다는 의견도 제기되었다. 이러한 우여곡절 끝에라도 동 법안이 처리될 수 있었던 것은 여당이 과반 의석을 차지하고 있었기 때문이다. 

     

    제20대 국회에서는 어느 당도 과반 의석을 차지하지 못했으며, 특히 과반 의석에 미달한 여당의 입장에서는 제한된 범위 내에서라도 가능했던 본회의 직권상정마저 어렵게 되었다. 본회의 직권상정을 하더라도 두 야당이 반대한다면 본회의에서 부결될 수 있기 때문이다. 제3당의 협조가 있다면 모를까, 여당의 입장에서는 그야말로 각 교섭단체 대표의원 간에 합의하는 경우 외에는 본회의 직권상정의 길이 없게 되었다. 더구나 교섭단체가 2개에서 3개로 늘어나 합의 대상자가 늘어나 그만큼 합의가 쉽지 않을 수도 있다. 물론 이견이 있는 안건에 대해 각 교섭단체 대표의원 간에 합의하는 경우에는 본회의 직권상정의 이유 자체가 없어져 본회의 직권상정까지 갈 필요도 없게 될 테지만 말이다.

     

    국회선진화법 체제하에서는 단독상정과 그로 인한 물리적 충돌은 없어지다시피 했지만, 여야 거대양당 구조 하에서 적극적인 협상과 타협보다는 여전한 여당의 독주 행태와 야당의 발목잡기 관행으로 국회가 정책의제를 적기에 효과적으로 처리하지 못했다는 비판이 많았다. 제19대국회에서의 국회선진화법은 제도적으로 여야 간의 협상과 타협을 유도했으나 실질적으로 활성화시키는데 한계가 있었다면, 제20대 국회에서는 협상과 타협을 위해 국회선진화법이라는 제도적 틀에 억지로 의지할 필요가 없게 되었다. 국회선진화법은 거대 일당의 독주와 그로 인한 국회파행을 예방하기 위하여 협상과 타협을 제도로 강요해 놓은 것이기 때문에 거대 일당의 독주 구조가 존재하지 않는 한 국회선진화법의 현실적 필요성 자체가 없어지게 된 것이다. 국회선진화법 때문이 아니라, 총선 결과 의석 비율, 즉 민의에 따라 3개 교섭단체 간에 협상과 타협이 자연적으로 이루어질 수밖에 없는 구조가 되었다. 누구도 국회선진화법을 탓할 수도, 국회선진화법에 의지할 필요도 없게 되었다. 

     

    법정 일정에 따른 원 구성과 국회운영 개혁과제 논의해야

     

    당장에 교섭단체는 20대 국회 개원을 위하여 국회의장 선출, 상임위원회의 구성 및 상임위원장의 선출과 관련된 협상을 법정 원(院) 구성일 전에 종료해야 한다. 국회의원 선거가 끝나면 의원 당선자들은 국회에 등록을 하고 국회법에 규정된 일정에 맞추어 원을 구성하여 의정활동에 임해야 한다. 국회법에서는 원 구성을 위한 임시회의 소집은 국회의원 선거 후인 경우 의원의 임기개시 후 7일에 집회하도록 규정(제5조제2항)하고 있고, 최초 집회일에 국회의장을 뽑도록 하고 있다(제15조). 그리고 최초 집회일부터 2일 이내에 교섭단체 대표의원의 요청으로 상임위원을 선임하고(제48조), 최초 집회일 부터 3일 이내, 즉 상임위원을 선임한 다음날에 상임위원장을 선출하도록 하고 있다(제41조). 

     

    원 구성과 관련하여 그 동안의 국회 역사를 살펴보면, 제13대 국회 이후부터 원 구성 자체를 둘러싸고 여야 간 협상을 벌이는 것이 관행처럼 되어 왔다. 제1당이 안정 과반수를 확보하고 있던 제6대 국회에서부터 제12대 국회까지의 양당제 구도 하에서는 의장단 배분방식은 과반수 제1당에게 의장과 부의장 1석을, 그리고 제2당인 야당에게 부의장 1석을 배분했으며, 상임위원장 배분방식에 다수당의 승자독식 원칙이 철저하게 적용되었다. 그러나 제13대 국회 이후에는 원내 정당구도가 다당제 형태로 바뀜에 따라 새로운 세력구도 속에서 적용할 배분 기준이나 관행이 형성되지 않아 의장단 및 상임위원장 배분방식은 원내 교섭단체 간 협상에 의하여 결정되었다. 

    협상 과정에서 정당 간 권력을 극대화하기 위한 정치권력 경쟁의 성격을 갖기도 해서, 의장단과 상임위원장 배분이 다른 정치 현안과 연계되기도 하면서 원 구성 협상이 복잡하고 장기화되는 경우가 많았다. 제13대 이후 제19대 국회까지 상임위원장 선거까지 완료되는데 걸린 기간을 살펴보면, 짧게는 제18대 후반기 국회의 ‘9일’부터 길게는 제14대 전반기 국회의 경우 ‘126일’까지 소요되었다. 제15대 후반기 국회를 제외하고는 대체적으로 전반기 원 구성이 후반기 원 구성보다 구성에 소요된 기간이 길었고, 법정기일에 맞추어 구성된 사례는 단 한 번도 없었다. 국회법상의 원 구성이 제대로 지켜지고 있지 않은 데는 ①정당정치의 낮은 제도화 수준 ②외국 의회에서는 대부분 의사규칙으로 분류되는 내용을 국회법으로 법제화한 것이라 국회법에 대한 낮은 준수의무감(국회법의 원 구성조항에 대해 각 당은 당리당략과 상황적 편의에 따라 이 조항을 훈시조항으로 보기도 하고 의무조항으로 보기도 함으로써 의무조항이냐 훈시조향이냐를 놓고 소모적인 논쟁을 벌이기도 함) ③협상문화와 협상경험의 부족 혹은 협상기술의 부족 ④선거부정 시비로 정국의 경색화 초래 ⑤의원 빼가기 공작으로 정국주도권 다툼 및 정치도덕성 시비 등으로 분석되고 있다(한국 국회론, 김현우).

     

    각 교섭단체는 총선에서 나타난 민의를 존중하면서 의석비율과 그동안의 관례를 기준으로 하여 적극적으로 협상함으로써 조속히 원 구성을 해야 할 것이다. 국회법의 절차규정은 국회의 원구성이 지연되어 왔던 역대 국회의 문제점을 해소하고자 만들어 진 취지(제12대까지는 원구성을 위한 최초의 임시회 집회일에 관한 구체적인 명문규정이 없었다. 제13대 국회에서 총선거 후 최초의 집회가 지연되는 문제를 시정하기 위하여 국회법을 개정(1988.6.15.)하여 국회의원 임기개시일부터 30일 이내에 집회하도록 명시하였다. 30일이라는 기간을 설정하고 있을 뿐 보다 명확한 일시를 지정하고 있지 않고 있기 때문에 개원여부를 놓고 정파간 갈등이 계속되고 개원이 지연되자, 개정국회법(1994.6.28.)은 그 최초의 집회일을 임기개시 후 7일로 명시하였다)를 적극 존중하여 지켜져야 한다. 원구성이 지연되어 법률안 회부권을 갖는 의장이 선출되지 못하면 법률안이 제출되더라도 소관위원회에 회부되지 못할 뿐만 아니라 소관위원회가 구성되지 못하고 위원장이 선출되지 못할 경우 회부된 안건이 심사되지 못하는 상황이 발생하게 된다. 제20대 국회는 법정일정에 맞추어 원 구성을 하고 임기개시와 동시에 국회가 활발하게 활동함으로써 국민들의 기대에 부응해야 할 것이다. 

     

    한편, 국회운영과 관련된 향후 개혁과제로 ①무노동 무임금 원칙 확립 ②상임위 소위원회의 공개 ③회의확정예고제(캘린더 국회)도입 ④주중업무, 일몰 전 회의종료 ⑤상설국감 도입 ⑥여야·선수 구분된 본회의장 좌석 변경 등이 제시되고 있다(매일경제, 2016.4.26.). 교섭단체 간에 적극적으로 논의되어야 할 부분이다. 관련하여 국회운영관련 제도개선을 위한 국회법개정안이 현재 본회의에 부의되어 있다. 대정부질문제도를 개선하고, 위원회 청문회제도를 활성화하며, 연중상시국회를 위해 8월 임시국회를 명문화하고, 폐회 중 정례회의를 확대하도록 하는 등의 내용을 담고 있다. 제19대 국회가 끝나기 전에 우선적으로 심사되어야 할 것이다.  


    한공식 국회운영위원회 수석전문위원

    국회ON. 생각을 모아 내일을 엽니다

    • CCL이 저작물은 크리에이티브 커먼스 코리아 표시
      라이센스에 의해 이용하실 수 있습니다.
    • 저작자 표시저작자 표시 : 적절한 출처와 해당 라이센스 링크를 표시하고 변경이 있을 경우 공지해야 합니다.
    • 비영리비영리 : 이 저작물은 영리 목적으로 이용할 수 없습니다.
    • 저작권 표시 조건변경금지 : 이 저작물을 리믹스, 변형하거나 2차 저작물을 작성하였을 경우 공유할 수 없습니다.