[특집 : 20대 국회 기대와 약속] 20대 국회는 어떤 국회가 되어야 할 것인가? 국민의 기대는 무엇이고 국회의 약속은 무엇이어야 하는가? 20대 국회출범을 앞두고 이번 선거결과 나타난 민의를 어떻게 이해하고 받들 것인지 국회ON이 다양한 생각을 들어 보았다. [편집자주]

 

 

제20대 국회를 위한 4․13 총선이 막을 내렸다. 
총선 결과, 16년 만에 여소야대 국회가 만들어졌고, 20년 만에 3당 체제가 구축되었다. 

 

지난 2000년 제16대 총선에서 집권당이었던 새천년민주당은 115석(42.1%)을 얻은 반면, 야당인 한나라당은 133석((48.7%)을 얻었다. 당시 DJP(김대중-김종필) 공동정부의 한 축이었던 자유민주연합은 17석(6.2%)을 얻는 데 그쳐 국민회의와 자민련의 의석을 합쳐도 과반수를 얻지 못했다. 결국 호남 지역 무소속 4명의 지지를 받아 16대 국회 전반기 국회의장은 민주당 소속 이만섭 의원이 선출됐다. 하지만 제16대 국회 후반기 국회의장 선거에서는 집권당과 자민련의 연대가 붕괴되면서 한나라당 박관용 의원이 선출됐다. 여소야대 국회에서는 그만큼 제3당의 영향력이 크다는 것을 잘 보여주는 것이다. 

 

국민의당이 고비마다 캐스팅보트 역할할 것, 국회운영 큰 변화 예상

 

이번 20대 국회에서는 호남 지역 28석 중 23석을 석권하고, 서울에서 2석, 정당 투표에서 26.7%의 득표로 비례대표 13석을 획득해 총 38석을 차지한 국민의당이 의미 있는 제3정당으로 부상했다. 국민의당이 고비 고비마다 캐스팅보트 역할을 할 것으로 보인다. 이런 조짐은 벌써부터 나타나고 있다. 박근혜 대통령은 국무회의에서 “구조조정을 집도하는 국책은행의 지원 여력을 선제적으로 확충해 놓을 필요가 있다”고 밝혔다. 하지만 국민의당은 ‘한국형 양적완화’에 대해 공식적으로 반대 입장을 밝혔다. 국민의당 안철수 상임대표는 “양적 완화는 전통적 경제정책이 효과가 없을 때 고려할 수 있는 비전통적 통화정책”이라면서 “대한민국 경제가 비상 상황이며 지금까지 정책은 실패했다는 것을 인정하는 것이 먼저”라고 말했다. 이어 “추경 편성, 공적자금 투입 등 동원할 수 있는 수단과 방법을 우선 고려해야 한다”고 했다. 지난 2월 상법·세법·공정거래법 등 관련 규제를 한번에 풀어주고 세제·자금 등의 지원을 골자로 하는 ‘기업 활력 제고를 위한 특별법’(원샷법) 개정에서는 반대 상황이 초래됐다. 국민의 당이 집권당과 호흡을 맞추면서 법안을 반대하던 더 민주를 압박해 통과시켰다. 분명 여소야대 국회에서는 제3정당이 어떤 입장을 취하느냐에 따라 입법과 정부 정책의 방향이 요동칠 가능성이 크다. 

 

국회 운영상에서도 큰 변화가 예상된다. 세계경제포럼(WEF)의 발표에 따르면 정치인에 대한 한국인들의 신뢰도는 140개국 중 94위였다. 정책 투명성 항목에서는 123위를 기록하는 불명예를 안았다. 한국보건사회연구원이 실시한 2015년 사회통합 인식조사에서도 ‘입법부를 신뢰하지 않는다'는 답변이 응답자 중 76.7%에 달하는 등 조사 대상 13개 기관·단체 가운데 국회 신뢰도가 꼴찌였다. 한국갤럽이 2015년 10월 6~8일(3일간)에 실시한 조사 결과는 더 참담하다. 19대 국회가 2012년부터 지금까지 국회의 역할을 잘했다고 보는지, 잘못했다고 보는지에 대해 질문에서 82%가 '잘못했다'고 평가했다. '잘했다'는 응답은 10%에 불과했다. 한마디로 국민을 대표해야 할 국회가 오히려 국민으로부터 버림받았다고 해도 과언이 아니다. 19대 국회는 최악의 국회라는 평가가 도처에서 흘러 나왔다. 

 

일하는 국회, 예측가능하고 효율적인 국회, 특권 내려놓는 국회로 거듭나야

 

그렇다면 새롭게 출범할 20대 국회가 국민의 신뢰를 얻고 국회답게 기능하기 위해서는 무엇을, 어떻게 해야 하나. 

 

무엇보다 ‘일하는 국회’, ‘예측가능하고 효율적인 국회‘, ‘민생을 챙기는 국회’. ‘특권을 내려놓는 국회’로 거듭나야 한다. 이를 위해 국회 운영 제도와 절차. 그리고 의원들의 인식에 대변화가 있어야 한다. 

첫째, 극심한 입법 교착으로 법안 통과가 막혔던 19대 국회의 전철을 받지 않기 위해 원내 교섭단체 중심의 합의제 국회 운영 방식을 바꾸어야 한다. 
국회는 문은 열어 놓고 공전하는 일이 다반사로 일어났다. 무쟁점 법안도 정치적인 이유로 신속하게 처리되지 못했다. 
국회법 제33조(교섭단체) ①항에 따르면, “국회에 20인 이상의 소속의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다”고 규정되어 있다. 또한, 국회법 50조 ①항은 “위원회에 각 교섭단체별로 간사 1인을 둔다”고 하고 있다. 가장 중요한 것은 국회법 제5조의2(연간 국회운영 기본 일정 등) ①항이다. “의장은 국회의 연중 상시운영을 위하여 각 교섭단체대표 의원과의 협의를 거친다”고 되어 있다. 이런 국회법 규정에 따라 모든 국회 의사일정은 원내 교섭단체들 간의 합의를 통해서만 가능하다. 그런데 여야 중 어느 한 쪽이 의사일정에 합의하지 않으면 국회가 파행되는 기형적 구조를 갖고 있다. 세월호 특별법을 둘러싸고 여야 간에 합의가 이뤄지지 않자 국회가 5개월간 법안 하나 통과시키지 못했다. 의사일정마저 협상의 대상이 되다 보니 국회가 전체적으로 제대로 돌아가지 못하는 일이 속출했다. 20대 국회에서는 이런 잘못된 합의의 덫에 빠져 있는 국회를 변화시켜야 한다. 본회의와 상임위원회 일정을 미리 지정하는 캘린더식 요일제 운영이 절대적으로 필요하다. 국회 운영 날짜를 여야 협상을 통해 임의적(arbitrary)으로 결정하는 것이 아니라 정해질 날짜에 자동적(automatic)으로 개최되도록 하는 것이다. 가령, 매달 국회가 열리는 날을 열리는 날이 정해지고, 월·화·수요일엔 상임위원회, 목요일엔 본회의를 여는 방식이다. 이렇게 되면 국회 운영의 불확실성을 제거할 수 있다. 

 

둘째, 무쟁점 법안 신속 처리제도, 상임위 세분화, 법안 소위 복수화 등 국회 운영의 효율성을 제고하기 위해 개혁에 나서야 한다. 
과거에는 테러방지법, 서비스산업발전기본법 등 일부 쟁점법안 탓에 대부분의 법안 통과가 가로막혔다. 쟁점을 둘러싼 여야 지도부의 힘겨루기 탓에 정상적인 상임위 운영이 방해받기 일쑤였다. 그 대신 2+2, 3+3과 같은 지도부의 비공식 밀실 협상에서 '법안 패키지 딜'이 남발됐다. 그 과정에서 쟁점 법안과 전혀 상관없는 법을 끼워넣기 식으로 처리하는 일이 빈번했다. 이런 기형적이고 후진적인 막장 정치를 막고 입법 교착 상태의 장기화를 먹기 위해 ‘국회 운영 플랜 B’를 명문화할 필요가 있다. 여·야 간 합의가 정기간 이뤄지지 않는 경우 국회의장이 국회 운영에 관하여 일정한 결정을 할 수 있는 권한이 필요하다. 국회 본연의 위상을 살리면서도 국회가 절도있고 체계적으로 일할 수 있는 방안을 마련해야 한다는 뜻이다. 

 

셋째, 의원 특권 내려놓기 차원에서 국회법 개정을 통해 국회 윤리위원회의 위상과 역할을 대폭 강화해야 한다. 
국회 윤리위를 국회의장 직속으로 하고 위원회의 과반을 외부 인사로 구성할 필요가 있다. 단순한 윤리심사 자문이 아니라 실질적인 윤리조사가 가능하도록 해야 한다. 윤리위의 실효성과 위상을 강화하기 위해 위원회에서 결정된 사항을 국회 본회의에서 2/3 이상의 반대가 없을 경우 무조건 채택되도록 할 필요가 있다. 이밖에 조속한 징계 관련 안건심사를 위하여 단계별 활동기한을 명시할 필요가 있다. 

 

넷째, 정책협의체를 활성화시켜야 한다. 
안철수 국민의당 상임대표가 기업 구조조정과 관련, "여야정 협의체를 구성해 산업구조개혁 청사진을 함께 만들자"고 언급한 것도 같은 맥락이다. 국가전략을 수립하기 위해 월 2회 이상 전원위원회를 개최하여 여야 간에 생산적인 정책경쟁의 장을 마련할 필요가 있다. 현행 국회법상 전원위원회는 특정 안건을 전제로 하는 것인 점을 고려할 때 국회법 개정이 필요하다. 

 

다섯째, 국회 예결산 제도를 강화해야 한다. 
영국 의회가 왕으로부터 국민의 재산을 보호하기 위해 생긴 것처럼 “대표 없이 과세 없다”는 것이 국회의 존재 이유다. 그런 의미에서 예산 심의는 국회의 가장 중요한 기능이다. 그런데 국회선진화법에 의하면 국회가 정부 예산에 대한 심의를 11월 말까지 마치지 못하면 12월 2일 본회의에 자동 회부된다. 이 때문에 예산의 졸속 심의가 이루어졌다. 예산 심의를 강화하기 위해 국회선진화법도 개선해야 하지만 예산심사 절차를 변경할 필요가 있다. 현행 2단계(상임위 예비심사→예결특위 종합심사)를 3단계(예결특위의 지출한도 등 총량심사→상임위 예비심사→예결특위 종합심사)로 바꿀 필요가 있다. 예산편성 단계부터 국회가 다음 연도 예산안에 대한 논의를 하고  국회의 실질적인 재정 통제권을 강화해야 한다. 

 

여섯째, 입법절차 개선을 통한 입법영향평가를 강화해야 한다. 
헌법재판소의 위헌 결정이 늘고 있는데 이는 국회 법사위 체계자구심사가 제 기능을 하지 못한 것이라 볼 수 있으므로, 법률의 합헌성을 제고할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다. 규제영향평가, 합헌성 평가 등 입법절차에 관한 엄격한 규정이 마련되어야 한다. 이를 위해 국회법 또는 별도의 법률로 정하거나, 국회규칙으로 정하는 방안이 제시될 수 있다.

 

권력과 계파 아닌 국가와 국민에 줄 서야

 

여야 국회의원들이 국회 내 모든 행태와 결정의 기준을 내년 대선에 유리한가 아닌가에 맞춰 의정 활동을 할 경우 20대 국회의 미래는 없다. “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다”는 대한민국 헌법 제46조 2항을 의원들은 금과옥조(金科玉條)로 삼아야 한다. 의원들의 인식도 바꿔 권력과 계파가 아니라 국가와 국민에 줄을 서야 한다. 국회의원의 최대 특권은 오직 국민을 위한 법안을 만들고, 국민의 혈세인 예산이 잘 쓰이도록 감사하는 것임을 가슴에 깊이 담아 의정활동에 임해주길 주문한다. 더 이상 ‘최악의 국회’라는 소리를 듣지 않으려면 '대표'(representation)와 '책임'(responsibility) 간의 조화가 잘 이뤄지도록 각고의 노력을 해야 할 것이다.  

김형준 명지대 교수(前 국회 제도개혁 자문위원회 부위원장)

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