1. 지방의회의 역사와 구성

 

우리나라 지방의회는 1948년 정부 수립과 함께 헌법기관으로 출발하였다.

 

제헌헌법 제8장 제97조는 ‘지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로써 정한다. 지방자치단체에는 각각 의회를 둔다. 지방의회의 조직, 권한과 의원의 선거는 법률로써 정한다.’라고 규정하고 있다. 이어 1949년 제정된 지방자치법에서는 주민 직접선거를 통해 지방의원을 선출하도록 규정하였으나, 한국전쟁이 소강상태에 접어든 1952년 4월 25일과 5월 10일 각각 시·읍·면의회 의원선거와 도의회 의원선거가 실시되면서 우리나라 최초의 근대적 지방의회가 설치되었다. 당시 시·읍·면의회에서 시장·읍장·면장이 선출되면서 지방자치단체가 출범하게 된다. 이후 세 차례 지방의원 선거가 실시되었으나, 1961년 군사정권에 의해 지방의회가 해산되면서 지방자치가 중단되었다. 1962년 12월 26일 개정 헌법에서 지방자치단체의 권한과 역할에 대해서는 그대로 규정하고 있으나, 부칙으로 지방의회의 구성시기를 따로 법률로 정하도록 하여 사실상 지방의회를 구성할 수 없도록 하였다. 

 

지방자치의 부활은 1987년 6월 민주화 항쟁의 결실로 대통령 직선제로의 개헌 요구가 받아들여지고, 그해 10월 29일 헌법이 개정되면서 현행 지방자치제도의 기틀이 마련되었다. 이듬해인 1988년 지방자치법도 전면적으로 개정되면서 1991년에 먼저 지방의회 선거가 실시되고, 1995년에 지방자치단체장 선거와 지방의회 의원 선거가 동시에 실시되었다.  

 

지방의회의 구성은 주민 직선에 의한 지역구 출신 의원과 정당별 득표수에 따른 비례대표 의원으로 이뤄진다.

 

광역자치단체의 경우 시·도의회의원 지역선거구 구역표(공직선거법 별표 2)에 의한 지역구 의원과 이의 10%에 해당하는 비례대표 의원으로 구성된다.

 

기초자치단체는 당해 시·도별 의원정수(별표 3)의 범위 내에서 선거구획정위원회의 규정에 따른 당해 시·군·구의 의원선거구획정위원회가 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회 규칙이 정하는 기준에 따라 정하고, 비례대표는 지역구 정원의 10%에 해당하는 의원으로 구성된다.

 

지방의회 최소 구성인원은 광역자치단체의 경우 지역구 19인이며, 비례대표는 이의 10%에 해당하는 인원이지만 3인 미만일 때는 3인으로 한다. 기초자치단체의 지역구 최소 정원은 7인이며, 이의 10%에 해당하는 인원이 비례대표 의원이 된다(공직선거법 제22~23조).    

 

 

2. 지방의회의 지위와 권한

 

지방의회는 헌법기관, 주민대표기관, 의결기관, 입법기관, 지방자치단체에 대한 감시 및 통제기관으로서의 지위를 가진다.

 

우리나라 헌법은 1948년 7월 17일 제헌 이래 민주주의의 정치적 결단인 지방자치에 대해 하나의 장을 두었으며, 제9차 개헌에 이르기까지 한 번도 폐지된 적이 없을 정도로 지방자치를 헌법에 내재하는 본질적 기본 질서로 일관되게 규정하고 있다.

 

현행 헌법도 제8장에 지방자치를 규정하고 있으며, 제118조 제1항은 ‘지방자치단체에 의회를 둔다.’라고 규정해 지방의회가 헌법기관임을 천명하고 있다. 다시 말해, 지방자치단체장을 민선으로 뽑지 않더라도 지방자치는 실시될 수 있지만, 주민 직선으로 지방의회를 구성하지 않을 경우 지방자치가 원천적으로 존재할 수 없게 된다. 따라서 지방의회야말로 지방자치의 핵심적인 존재라고 할 수 있다. 역사적으로 볼 때 1952년에 최초로 실시된 지방자치 선거에서도 지방의회는 주민의 직접선거로 구성되었지만 자치단체장(당시 시·읍·면장)은 지방의회에서 간선으로 선출하였다.   

 

지방의회는 주민 가운데서 선출된 의원으로 구성되고, 지방자치단체의 의사를 심의·결정하는 주체이므로 주민대표기관으로서의 지위를 가진다. 국회를 국민의 대표기관이라고 한다면, 지방의회는 당해 지역 주민의 대표기관이 되는 것이다. 또 지방의회는 의결기관으로서의 지위를 갖는다. 지방자치단체는 기관분립주의에 입각하여 의결 기능은 지방의회가 담당하고, 집행 기능은 자치단체의 장이 관장한다. 의결권은 지방의회가 최종적 결정을 내리는 의사결정 권한으로서 의회의 가장 본질적이고 핵심적인 권한이라고 할 수 있다. 

 

지방의회는 또 자치단체의 입법권과 집행권의 분립 체제 아래에서 입법권의 행사를 기본적인 기능으로 하므로 입법기관으로서의 지위를 갖는다. 지방자치단체 자치법규의 근간인 조례의 제정권이 지방의회의 전속적 권한에 속하기 때문이다. 이밖에 지방의회는 집행기관에 대한 감시기관으로서 지위를 갖고 있다. 지방의회와 집행기관인 자치단체의 장은 상호 독립된 지위를 갖지만 상호 견제와 균형의 관계를 유지하도록 규정하고 있다. 이에 따라 주민의 대표기관인 지방의회에 자치단체장이 집행하는 행정사무를 감시하고 비판하는 기능이 부여되어 있다.   

 

 

3. 쟁점과 과제

 

지방의회 사무기구의 인사권 독립 문제

 

우리나라 지방자치는 출범 당시의 정치적 상황으로 인해 지방의회가 자치단체장을 견제할 수 없을 정도로 자치단체장의 권한이 강한 ‘강시장-약의회’ 구조를 채택함으로 인해 상당한 문제점을 내포하고 있다. 자치단체장은 지방의회의 의결 사항이 월권, 법령의 위반 또는 공익에 위배된다고 판단되면 재의 요구를 할 수 있을 뿐만 아니라, 지방의회의 의결이 법령에 위반된다고 인정되면 대법원에 소를 제기할 수도 있다. 무엇보다도 자치단체장은 지방의회에 근무하는 공무원에 대한 인사권까지 가지고 있기 때문에 견제와 균형의 원리에 기초한 지방 민주주의의 구현에도 한계를 드러내고 있다. 이 같은 문제점으로 인해 지방의회를 행정적·전문적으로 보좌하는 사무기구의 인사권을 지방의회에 귀속시키는 방안이 지속적으로 제기되고 있다. 지방의회 사무기구의 인사권 독립과 함께 지방공무원내 의회·감사직렬의 도입도 지방의회 활성화와 책임성 제고방안으로 논의되고 있다. 

 

정당공천제도의 개선 문제

 

지방의회를 둘러싼 핵심적인 쟁점중 하나는 지방선거에서 정당공천제도이다. 현대정치가 정당정치이기 때문에 선거 과정에 정당이 관여하는 것이 지극히 자연스러운 현상이다. 우리나라는 1991년 지방의회가 부활하면서 광역의원에게도 정당공천을 허용하였지만, 기초의원은 정당공천에서 배제되었다. 그러나 2005년 기초의원선거에서 중선거구제도가 도입되면서 기초의원에게도 정당공천이 허용됨에 따라 현재는 모든 지방선거에서 정당공천이 허용되고 있다. 민주정치는 정당정치이고 지방자치도 민주정치제도의 하나이므로 지방선거에서 정당공천제를 채택해야 한다는 주장은 이론적으로 아무런 무리가 없다. 그러나 이러한 정당공천제의 채택에는 정당의 제도화, 당비를 납부하는 진성당원 중심의 정당, 민주적·상향적 의사결정구조(공천) 등 몇 가지 전제조건이 구비되어야 한다. 하지만 특정 지역에서는 특정 정당의 공천이 곧 당선을 의미하고, 하향식 공천과정에서의 부조리와 폐단이 속출하고 있어 정당공천제도에 대한 개선이 시급한 실정이다.    

 

조례 제정권 확대와 형사 및 조세권 확보 등 지방의회의 자주입법권 강화 문제

 

지방의회의 활성화와 책임성 강화를 위해서는 지방의회의 자주입법권 강화도 절실한 과제이다. 현재 우리나라 지방의회는 중앙정부의 법령은 물론 자치단체장의 거부권 행사 등에 의해 자주입법권이 크게 제약되고 있다. 특별법에 의해 지방자치단체의 기능이 제약되고 있고 주민에게 새로운 의무를 부과할 경우 상위 법령의 위임이 필요하다. 지방의회가 제정한 조례의 실행을 담보하기 위한 벌칙부과도 행정벌인 과태료에 한정되어 있고 형사벌을 부과할 수 없도록 되어 있다. 법률에 위반되지 않는 범위 내에서 조례의 제정권을 확대하고, 일정한 범위 내에서 형사 및 조세권을 확보하는 방안 등을 강구할 필요가 있다. 

 

정정화 강원대 행정학과 교수

국회ON. 생각을 모아 내일을 엽니다