10년 전부터 제주도민들은 대한민국에서 유일무이한 ‘특별자치도’에서 살고 있다.

‘제주특별자치도’를 말 그대로 풀어 보자면 다른 지역과는 다른 ‘특별’함이 있는 ‘지역’이라는 것인데, 어떤 점에서 특별한지 간략하게 설명을 우선 해보고자 한다.

 

제주특별자치도는 ‘제주국제자유도시 실천을 위한 법제도적 실천전략’이다. 즉 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제2조에서 정의하고 있듯, 사람‧상품‧자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제 완화 및 국제적 기준이 적용되는 제주국제자유도시를 만들어가기 위해, 타 지역과는 다른 제도를 수립‧집행할 수 있는 고도의 자치권을 인정받은 곳이다.

 

지난 10년간 고도의 자치권을 실현하기 위해 총 5단계에 걸쳐 제도개선이 이루어졌으며 현재까지 4,537건의 권한 이양이 이루어졌다. 단적으로 표현하자면 제주는 다른 지방자치단체와는 달리 4,537건의 권한을 더 가지고 있다는 것이다. 대표적인 제도개선 사례에는 기초자치단체가 없는 단일 광역자치단체로 행정체제가 개편되었으며, 감사위원회 및 자치경찰단이 전국 최초로 신설되고, 7개 특별행정기관이 이관되었다. 또한 무비자 제도의 도입과 함께 일명 관광진흥법 등 관광3법이 이양되어, 관광산업에 대한 고도의 자율성이 확보되었다.

 

이를 통해 제주는 양적 성장을 이룩해 왔다. 출범 당시에 비해 인구 규모는 56만명에서 2015년 기준 64만명으로, GRDP는 8조 5천억원에서 2014년 13조 9천억으로 증가하였다. 2014년 기준 경제성장률 또한 4.8%로, 전국 평균 3.3%를 상회하고 있다. 특히 제주특별자치도에서 최초로 설립된 자치경찰단은 세종시 등에서 도입을 검토하고 있으며, 감사위원회 제도는「공공감사에 관한 법률」에 의거 지방자치단체에서 자체감사기구를 운영할 수 있도록 하고 있는 바, 제주에서 시범적으로 도입된 지방분권 사례가 타 지자체로 파급되는 긍정적인 효과도 나타나고 있다.

 

그러나 이미 여러 언론보도로 알려진 바와 같이 양적 성장 이면에는 이주 인구 급증으로 인한 주택난, 쓰레기난, 교통난으로 인한 도민의 삶의 질 저하, 외국자본, 특히 중국자본에 의한 대규모 투자 개발 사업으로 인한 토지 잠식, 자본 유출의 문제가 발생하고 있다. 대다수의 타 지역주민들이 제주도민을 보고 묻는 “제주도에 중국인들이 땅을 그렇게 많이 산다면서요? 정말이예요?”라는 질문은 이러한 우려가 이미 대한민국 전체에 각인되어 있다는 방증으로 느껴진다.

 

일반적으로 공공정책으로 인한 편익은 일부에 편중되고 사회적 비용은 다수에게 분산되기 때문에, 제주도민들은 제주특별자치도, 그리고 국제자유도시 추진에 따른 공(功)보다는 과(過)를 더 많이 느끼고 있는 편이다. 시범적 지방분권제도의 도입에 따른 테스트베드 역할을 자처하면서 시행착오를 겪고 있으며, 대규모 개발 사업 추진에 따른 이해관계자들의 충돌로 갈등이 항상 상존함에 따라 피로도가 심하다.

 

이러한 측면에서 올해 제주특별자치도 10년을 맞이하며, 성과 진단과 함께 향후 과제, 그리고 앞으로 가야할 방향에 대한 여러 논의가 있었다.

 

궁극적으로는 제주도민이 제주특별자치도 및 국제자유도시 추진의 성과를 체감할 수 있어야 한다는 것에는 이견이 없었다. 이를 위해서는 새로운 차원의 제도 개선과 권한 이양이 필수적이다. 그러나 이에 대한 제도개선은 타 지역과의 형평성 논리 등에 막혀 어려움을 겪고 있다. 이에 제주특별자치도 출범 초기에 거론된 바 있는 "제주특별자치도 지위를 헌법에 보장해야 한다"는 논의가 부활되고 있다. 헌법 개정의 현실적 한계로 인해 그 논의는 곧 사그라들었지만, 최근 개헌 논의가 새롭게 대두됨에 따라 제주특별자치도는 새로운 차원의 제도 개선을 준비하고 있다. 더 나아가 개헌 정국으로 들어서면, 명실상부한 지방자치가 정착되도록 하고 당연히 지방정부 권한이 강화되는 방향으로, 즉 지방분권 개헌운동에 동참해야 할 것이다.

 

제주특별자치도는 현재진행형이다. 그리고 시행착오가 있는 것도 사실이다. 그러나 지난 10년간 어느 시도에서도 추진된 적이 없는 제도들이 시행됨에 따른 어려움은 제주도민이 감당하고, 시행의 성과는 타 자치단체로 파급되고 있다. 이것을 제주도민들은 하나하나 감당해왔다. 그렇기에 제주특별자치도는 제주만의 것은 아니다. 따라서 온 국민이 함께 성공을 기원해주길 바라는 것이다.

김천우 제주특별자치도의회 행정자치위원회 전문위원

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