최근 개헌 논의와 함께 독일식 비례대표제에 대한 관심이 높아지고 있다. 높은 비례성으로 현행 선거제도의 대안 중 하나로 평가받고 있기 때문이다. 국회헌법개정특별위원회에서 위원들이 가장 선호하는 선거제도로 조사되기도 했다. 이에 국회입법조사처는 '이슈와 논점 제1245호'를 통해 독일식 비례제의 특징과 이 제도가 갖는 장단점을 분석했다. 

 

◆ 독일식 비례제, '인물화된 비례제'·'초과의석과 보정의석'

 

독일 연방하원의 선거제도는 1인2표제 방식이다. 유권자는 주어진 2표 중 1표는 지역구후보에게, 다른 1표는 선호하는 정당에 기표하는 소선거구와 비례대표의 혼합식이다. 독일식은 혼합식 중에서도 지역구선거와 비례대표 선거의 당선인 결정을 연동하는 방식이다. 정당이 얻은 득표율로 전체 의원총수를 결정하고, 당선인은 지역구의원과 비례대표의원의 순으로 채운다.

 

독일 선거제도를 대표하는 특징은 '인물화된 비례제'이다. 비례제의 골격을 유지하면서 인물의 대표성을 구현하는 것을 말하는데, 독일 선거에서 초과의석을 허용하는 것도 인물화된 비례제의 원칙에 따른 것이다. 지역구에서 결정된 의석수가 정당득표로 배분된 의석수보다 많을 경우 초과의석을 인정해 인물선거의 결과를 반영한다.

 

독일은 지역구와 비례대표의 중복 입후보를 허용한다. 단, 해당 지역구가 속한 주의 비례대표 명부에만 중복 입후보가 가능하다. 중복 입후보에 따라 지역구선거에서 낙선한 후보도 비례대표로 구제될 수 있다. 지역구 당선인이 비례대표로도 동시 당선되면, 비례대표는 후순위에게 돌아간다. 이러한 중복 입후보제는 특정 정당의 강세 지역구에 출마한 군소정당 후보도 소속 정당의 지지세 확대를 위해 활발하게 선거운동을 펼치는 유인으로 작용한다.

 

정당득표로 배분된 의석수보다 지역구의석이 많아 초과의석이 발생할 경우, 그에 대한 의석보정이 뒤따른다. 이때 보정의석은 초과의석으로 나타난 득표와 의석의 불비례가 해소될 때까지 부여된다. 보정의석이 부여된 후에는 모든 정당이 지역구에서 얻은 의석수와 무관하게 정당득표에 비례해 의석을 배분받는다. 총의석은 초과의석과 보정의석의 발생으로 늘어나게 된다. 2013년 독일 총선의 최종의석은 기본 의원정수 598석보다 33석이 늘어난 631석. 33석 중 초과의석은 4석, 보정의석은 29석이었다.

 

◆ 장점 '높은 비례성' vs 단점 '유동적인 총의석' 

 

독일식 비례제는 정당득표로 개별 정당의 총의석이 정해지기 때문에 비례성이 높다. 비례성이 높다는 것은 유권자의 표가 의석으로 공정하게 반영된다는 것을 의미한다. 예를 들어, 10%를 득표한 정당은 10%에 해당하는 의석을 가져가고, 20%를 얻은 정당은 20%에 대한 의석을 갖는다. 이런 점에서 독일식 비례제는 유권자의 투표가 사표화되는 것을 막고, 거대 정당의 의석과점을 완화해 공정한 정당경쟁을 유도할 수 있는 장점이 있다.  

 

다만, 전체 의석수가 과다하게 증가하는 단점도 있다. 초과의석과 보정의석으로 총의석이 선거 때마다 유동적이다. 또 권역별 할당의석과 최종 의석간 편차가 발생한다. 최초 권역별 할당의석은 인구수에 의해 결정되지만, 최종 의석은 초과의석과 보정의석으로 늘어난 의석을 득표수에 따라 재배분하기 때문이다. 이러한 편차는 주별 대표성의 불균형을 초래한다.

 

김종갑 정치행정조사실 정치의회팀 입법조사관은 "한국은 전체 의석 중 지역구의석이 253석인데 반해, 비례의석은47석에 불과해 비례성이 매우 낮은 수준"이라며 "독일식을 도입하되, 높은 비례성을 보이면서 초과의석으로 인한 의석 증가를 최소화할 수 있는 최적의 지역구의석 대비 비례의석의 비율을 모색하는 것이 관건"이라고 분석했다.

 

또 이정진 정치행정조사실 정치의회팀 입법조사관은 "독일식을 도입했을 때 비례대표 명부작성을 독일과 같이 권역별로 할지, 아니면 독일식을 도입한 뉴질랜드처럼 전국단위로 할 것인지가 쟁점이 될 수 있다"며 "권역별 비례제는 지역주의 완화의 측면에서는 전국명부방식보다 뚜렷한 효과를 보일 수 있지만, 초과의석의 발생 확률을 높인다는 단점이 있다"고 덧붙였다.

 

발행처 : 국회입법조사처
발간일 : 2017년 1월 13일
발간물 제목 : 이슈와 논점
해당글 주제 : 독일식 비례대표제의 도입논의와 고려사항

 

강지연 기자 gusiqkqwu@assembly.go.kr

국회ON. 생각을 모아 내일을 엽니다