국회입법조사처, 양원제 개헌에 대한 신중론 

주요국, 역사적 맥락에 따른 양원제 형성
개헌으로 단기간에 정치형태 변화시 부작용 우려
양원 권한 대등할 경우 법안 사장(死藏) 가능성 
하원 권한 높을 경우, 양원제 도입 취지 퇴색

 

개헌의 핵심의제인 권력구조 개편과 관련해 정치권에서 논의되고 있는 '양원제 도입'을 위해서는 비용과 실익에 관한 충분한 논의가 필요하다는 지적이 나왔다. 고유한 역사적 맥락 속에서 형성된 주요선진국의 양원제와는 달리, 우리는 헌법을 개정해 단기간에 정치구조가 전환되는 만큼 그에 걸맞는 숙의가 동반돼야 한다는 것이다. 

 

전진영 국회입법조사처 입법조사관은 24일(화) '국회 양원제 도입을 둘러싼 쟁점'이라는 주제로 내놓은 이슈와 논점 보고서에서 "제2공화국(의원내각제)이 존속했던 짧은 시기를 제외하고는 단원제를 유지해왔던 국회가 양원제로 전환하는 것은 의회정치 과정뿐만 아니라 그 결과에도 상당한 영향을 미칠 수 있다"며 이같이 밝혔다.

 

전 입법조사관은 양원의 권한배분이 어떤 식으로 설정되든 문제점이 있을 수 있다고 지적했다. 그는 "양원의 권한이 대등할 경우 입법과정에서 '비토 지점(veto point)'이 늘어날 수밖에 없다"며 "하원 우위의 양원제를 채택할 경우에는 양원제 도입의 취지가 퇴색할 것"이라고 설명했다.

 

양원제를 채택하고 있는 주요국을 살펴보면 미국은 상·하원이 대등한 권한을 가지고 있는 반면, 영국·프랑스·독일 등의 의회는 하원의 권한이 더 높다. 

 

입법·행정부감독·예산심의 등의 권한이 대등한 미국은 법률안 제·개정도 상·하원에서 동일하게 진행된다. 그만큼 입법절차가 까다롭게 진행되기 때문에 발의된 법안이 사장(死藏) 될 가능성도 높다는 지적이다. 입조처는 2009년 발간한 '미국의회의 입법과정과 우리 국회에 대한 시사점'이라는 제목의 보고서에서 "미국의회 입법과정의 가장 큰 특징은 입법절차가 매우 복잡하고 다단계로 구성되어 있어서 법안이 사장될 수 있는 지점(veto point)이 매우 많다"고 밝혔다.

 

이같은 우려는 이번 헌법개정특별위원회(개헌특위) 자문위원회에서도 나왔다. 자문위는 정당선거분과 개헌보고서에서 "현재의 단원제에서도 국회의 기능이 원활하게 작동하지 않는 상황"이라면서 "양원제를 도입했을 경우 국회가 생산적으로 잘 작동할지에 대한 경험적 증거가 제시된 바 없다"고 지적했다.

 

반대로 하원의 권한이 더 높을 경우에는 굳이 양원제를 도입하는 의미가 부족하다. 영국·프랑스·일본·독일 등은 하원의 권한이 더 크다. 영국의 경우 재정관련 법안(예산지출이나 조세) 등은 하원에만 제출할 수 있고, 하원 통과법안이 1년 넘도록 상원을 통과하지 못하면 하원은 상원의 동의 없이 법률을 의결할 수 있다. 프랑스도 내각불신임권은 하원에만 부여되며, 재정관련 법안도 하원에만 제출할 수 있다.

 

우리와 가까운 일본 의회의 경우 내각불신임권은 중의원에만 부여되고, 중의원이 가결한 법안을 참의원이 부결하더라도 중의원이 다시 출석의원 3분의 2이상의 찬성으로 재가결하면 법률로 성립되는 등 하원격인 중의원이 참의원보다 더 우월적인 권한을 가지고 있다.

 

우리나라가 양원제 도입의 모델로 삼고 있는 독일의 경우도 하원의 권한이 더 높은 의회 중 하나다. 독일은 법안 의결권은 하원만 갖고 있고, 상원은 하원이 의결한 법안에 대한 동의권이나 이의제기권을 통해 입법절차에 참여한다.

 

양원제를 도입할 경우 대표의 다양성이 확보되고, 입법의 질 제고, 입법과정에서 민주적 견제와 균형이 가능하다는 장점이 있다. 이에 반해 입법책임이 모호하고, 양원의 다수당이 동일할 경우 정책선호도 차이가 없어질 수 있는데다가, 단원제보다 더 많은 비용이 소요되는 것이 단점이다.

 

전 입법조사관은 "국회를 양원제로 전환하기 위해서는 그  비용과 실익에 대한 충분한 논의가 필요하다"면서 "양원제로 전환필요성에 대한 합의가 정치권뿐만 아니라 국민적 수준에서도 이뤄져야 될 것"이라고 말했다.

'바르고 공정한 국회소식'

국회뉴스ON 박병탁 기자 ppt@assembly.go.kr