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    [이슈법안]연동형 비례대표제 다양한 방정식

    기사 작성일 2018-12-07 17:28:44 최종 수정일 2018-12-07 17:30:44

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    불비례성·승자독식 등 현행 선거제도의 문제점 지적
    연동형비례 도입시 지역의석 조정하거나 의원정수 늘려야
    정개특위, 정수 유지·증원 최소화·선거구제 변경 등 논의

     

    국회의원 선거제도 개편을 놓고 정치권의 논의가 뜨겁다. 선거제도 변화에 따른 이해타산을 맞추느라 각 정당은 주판알을 굴리고 있지만, 큰 가닥에서 보면 연동형 비례대표제를 수용하느냐 거부하느냐로 귀결된다. 제도도입 시 현재보다 의석이 줄어드는 것이 불가피한 더불어민주당·자유한국당은 연동형 비례대표제 도입에 다소 부정적인 반면, 의석수가 늘어날 가능성이 높은 야3당인 바른미래당·민주평화당·정의당 등은 제도도입을 주장하고 있다. 연동형 비례대표제는 무엇이고, 지금까지 어떤 논의를 이어오고 있는지 살펴봤다.

     

    연동형 비례 도입 집회.jpg
    7일 국회 본청 로텐더홀 계단에서 열린 바른미래당·민주평화당·정의당 등 야3당이 연동형 비례대표제 도입을 촉구하고 있는 모습.

     

    ◆낮은 비례성, 지역주의 강화 등 현행 선거제도 문제점

     

    선거제도 개혁을 논의하기 위해서는 우리 제도의 문제점이 무엇인지부터 살펴봐야 한다. 국회입법조사처가 지난 2월 내놓은 '선거제도 개선방향: 중선거구제와 연동형:비례대표제의 결합 시뮬레이션 분석' 보고서에서 우리의 국회의원 선거제도에 대해 "소선거구 다수대표제와 비례대표를 혼합한 선거제도를 채택하고 있다"며 "비례대표의 비율이 낮고, 득표율과 의석율의 불비례성이 높다"고 지적했다. 

     

    보고서는 "전체의석(300석) 대비 비례대표가 47석으로 15.7%에 불과하고, 비례대표와 지역구 선거가 연동되지 않아 비례대표를 통한 비례성 증대 효과가 미미하다"면서 "지역구 국회의원은 소선거구 다수대표제로 선출되는데 다수득표 1인이 선출돼 사표 발생율이 높고 득표율과 의석율 차이가 크다"고 진단했다. 한 선거구에서 1인을 뽑는 소선거구제에 따라 사표가 많고, 전체 의석대비 비례의석이 적어 국민 대표성이 떨어진다는 것이다.

     

    해외사례를 살펴보면 지역구대표와 비례대표 의석이 1대 1의 비율로 동일한 경우도 심심찮게 볼 수 있다. 국회입법조사처의 '혼합식 선거제도 국가의 비례성 비교와 시사점'에 따르면, 독일의 경우 총의석 598+알파(α) 중 지역구 299석, 비례의석 299+α로 지역구와 비례대표 비율이 1대 1수준이다. 뉴질랜드는 총 의석 120+α, 지역구 65석, 비례 55+α로 지역구와 비례대표가 1.2대 1 수준이다. 스코틀랜드는 130석 중 지역구 73석, 비례 56석으로 1.3대 1의 비율을 보였다.

     

    다수 득표한 1인이 선출되는 승자독식구도의 소선구제도 끊임없이 지적되는 문제다. 한 표라도 많은 최다득표자는 선거에서 승리하지만 나머지 후보들에 대한 표는 모두 사표가 된다. 제20대 총선 기준 사표율은 50.32%를 기록했는데, 전체 투표율이 58%인 점을 감안하면 당선인들은 유권자의 4분의 1정도의 지지만 확보한 셈이다. 정동영 민주평화당 대표는 지난 10월 "의원 평균 득표율이 48%다. 52%의 유권자들은 자신이 찍은 후보자가 낙선하기에 한 사람도 국회에 못 들어온다"면서 "52%의 사표가 발생한다"고 지적한 바 있다.

     

    여기에 더해 비례대표와 지역구 선거가 연동되지 않아 비례대표를 통한 비례성 증대 효과가 미미하다는 점도 문제로 지적된다. 정당득표율과 의석점유율이 큰 차이를 보인다는 것이다. 실제로 제20대 국회 비례대표 득표율은 새누리당(자유한국당의 전신) 33.5%, 국민의당(바른정당과 통합 후 현재 바른미래당) 26.7%, 더불어민주당 25.54%였으나, 실제 의석은 더불어민주당 41%, 새누리당 40.67%, 국민의당 12.7%로 차이가 있다.

     

    국가별 지역구 비례 의석 비교.jpg

     

    ◆연동형 비례대표제 실효성 위해 비례의석 증가 불가피

     
    국회에서는 정당득표율에 따라 총 의석수가 최종 결정되는 연동형 비례대표제에 대한 논의가 활발하다. 가령, 정당득표율이 50%라면 의석수도 300석 중 절반인 150석을 가져가도록 하는 것이다. 150석은 지역구 의원이 우선 배분되고 남는 의석은 비례대표 순으로 채워지게 된다. 만약 정당득표율보다 지역구 의석에서 더 많이 당선되면 초과의석이 발생하게 된다. 

     

    연동형 비례대표제를 도입하기 위해서는 현재 47석에 불과한 비례대표 의석의 비중을 높이는 것이 불가피하다. 문제는 현재 300석인 국회의석을 늘리지 않은 채 지역구와 비례대표의 비율을 조정하기가 매우 어렵다는 점이다. 현행 국회의원 정수를 유지한 채 지역구를 253석에서 200석으로, 비례대표를 47석에서 100석으로 조정한다면 지역구 의원 중 53석이 사라져야 한다. 현재 지역구 의원들이 제도도입에 동참하지 않을 가능성이 매우 높다.

     

    이에 국회의원 정수 증원이 거론된다. 앞서 지난달 26일 민주평화연구와과 정치개혁공동운동이 주최한 '연동형 비례대표제 적정 의원 수는?'이라는 주제의 토론회에서 하승수 비례민주주의연대 대표는 "연동형 방식을 도입했을 때 실효성을 생각하면 총의석을 늘리고 비레대표 의석을 최소 100석 이상 확보하는 것이 바람직하다"면서 총 의원정수 360석 안을 제시했다. 현재 47석인 비례의석을 100석 이상으로 늘렸을 때 지역구 의석을 줄이는 것이 현실적으로 불가능하다는 이유에서다.

     

    하 대표는 "60석 정도의 증원은 국회기능 활성화를 위해 필요하다. 470조원이 넘는 예산을 제대로 심의하고 행정부를 감시하는데 한계가 있는 것이 사실"이라며 "인구 8200만명의 독일 의원 수는 작년 총선기준으로 하원의원만 709명에 달한다"고 설명했다. 다만 그는 현행 의석을 유지한 채 연동형 비례대표제를 도입하더라도 비례성이 개선되는 만큼 "연동형 방식을 도입하는 것이 반드시 의원정 확대를 전제하는 것은 아니다"는 입장도 분명히 했다. 

     

    ◆정개특위, 의원정수 조정 최소화하는 방안 논의중 


    선거제도 개혁을 실질적으로 논의하고 있는 국회 정치개혁 특별위원회(이하 정개특위)는 의원정수를 고정한 채 지역구와 비례대표 비율을 조정하는 안, 총 정수를 일부 늘리는 안 등 다양한 방안을 모색하고 있다. 최근 정개특위가 발제한 자료에 따르면, 연동형 비례대표제와 관련해 세 가지 안을 가지고 논의하고 있는 것으로 보인다. 첫 번째는 '소선구제+권역별 비례제(연동형)'다. 국회의원 정수를 현재와 같이 300석으로 유지하되, 지역구와 비례의석수는 200석과 100석으로 조정한다. 기존 지역구 의석을 253석에서 53석 줄이고, 비례대표는 47석에서 53석 늘리는 것이다. 이 방식은 무엇보다 지역구 의석수를 줄이는 것이 가장 큰 장벽이다.

     

    두 번째는 '도농복합 선거구제+권역별 비례제(연동형/병립형)'다. 이 역시 의석수를 300석으로 유지하고, 지역구와 비례대표를 각각 225석과 75석으로 조정하는 안이다. 지역구 의석이 32석 가량 줄어드는 대신 선거구제를 개편해 충격을 완화하는 안이다. 인구 100만 이상의 도시는 중대선거구제로 하고, 그 이하 농촌지역은 소선거구제를 유지해 지역주의를 극복하겠다는 것이다. 이 경우는 선거구 내 대표성 불균형, 정당정치 약화와 파벌정치, 선거비용 증대 같은 문제를 낳을 수 있다.

     

    세 번째는 '소선거구제와 권역별 비례제(연동형)'다. 의원정수를 330석으로 증원해 지역구 220석, 비례대표 110석으로 구성하는 방식이다. 첫 번째 안과 같지만 의원수를 30석 늘린 것으로 정수확대와 지역구 축소라는 장벽을 넘어야 한다.

     

    연동형 비례대표제 관련 입법안 주요 내용.jpg

     

    ◆선거제도 개선을 위한 다양한 입법안 발의된 상태

     

    국회에는 정개특위 논의와는 별도로 의원들이 입법안을 통해 비례대표제를 도입하는 다양한 방안을 제시하고 있다. 정개특위는 '공직선거법 일부개정법률안'에 대한 검토보고서를 통해 더불어민주당 소병훈·김상희·박주민 의원과 바른미래당 박주현 의원, 정의당 심상정 의원 안을 비교했다.

     

    입법안은 주로 국회의원 총 정수를 늘려 비례대표 의석수를 확보하는 방안이 주로 검토된다. 박주현 바른미래당 의원은 16석, 심상정 정의당 의원은 60석 증원을 제시했다. 민주당 김상희·박주민 의원은 총정수를 각각 인구 15만명당 1인, 14만명당 1인 등으로 규정하고 있다. 인구 5125만명(2016년도)을 기준으로 하면 김상희 의원 안에 따른 총 의석은 342석(지역구 256석·비례대표 86석), 박주민 의원 안은 367석(지역구 244석·비례대표 123석)으로 현행보다 각각 42석, 67석이 늘어나게 된다.

     

    지역구와 비례대표의 비율은 입법안 마다 차이가 크다. 특히 현행 253석인 지역구 의석을 줄이지 않는 안은 민주당 김상희 의원과 바른미래당 박주현 의원안이다. 지역구 의석을 줄이는 것에 동의할 의원들이 없다는 점에서 현행 지역구 의석은 유지한 채 비례대표 의석만 늘렸다. 민주당 소병훈·박주민 의원과 정의당 심상정 의원 안은 지역구 의석을 줄이는 대신에 비례대표 국회의원 수를 늘려 총 정수를 확대하는 안을 제안했다. 소 의원은 현행보다 지역구 의석을 53석을, 박 의원은 9석, 심 의원은 13석을 줄이는 안을 제시하고 있다. 규모와 관계없이 지역구 의석을 줄이는 것은 쉽지 않다는 것이 전문가들의 중론이다.

     

    초과의석 허용여부에 대해서는 대체로 가능하도록 입법안을 제시하고 있다. 연동형 비례대표제는 총 의석수를 정당별 득표율을 기준으로 배분한 후, 총 의석수에서 각 정당이 확보한 지역구 의석수를 제외한 만큼을 비례 의석으로 할당하는 제도다. 정당득표보다 지역구 의석수에서 더 많은 의석을 확보한 정당이 나올 경우 초과의석이 발생하게 된다. 총 의석수를 불변으로 가정할 때 개별정당 총 의석수를 충족시키기 위해서는 지역구 초과의석수를 감소시켜야 하나 입법안은 이를 그대로 보유하도록 하고 있다.
     

    '바르고 공정한 국회소식'

    국회뉴스ON 박병탁 기자 ppt@assembly.go.kr

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