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[글로벌이슈브리프]미국 농업법(US Farm Bill)의 특징과 시사점

기사 작성일 2024-11-18 13:14:22
최종 수정일 2024-11-18 13:17:34

임정빈 서울대학교 농경제사회학부 교수 — 임정빈 서울대학교
농경제사회학부 교수

미국에서는 의회 주도로 대략 5년 주기로 농업법을 개정하면서 다양한 이해그룹과 전문가 등과의 심도 있는 논의와 소통을 바탕으로 초당파적인 다년간의 종합적이고 포괄적인 농정 방향과 시책을 마련하고 있다. 이러한 안정적이고 구속력 강한 법적 기반하에 미 농무부(USDA)는 주요 정책 분야별로 일관성 있는 농정을 펼쳐나가고 있다.

미국 농업법의 성격과 의미

미국에서 농업법(Farm Bill)은 농업정책의 기본 방향과 중점 시책을 구체적으로 규정하는 법으로서 농정의 근간이며 지침서다. 미 농업법은 1933년 처음으로 제정된 이후 변화하는 국내외 경제 및 농업 여건을 반영하여 대략 5년의 주기를 두고 개정되고 있다. 현재 미국 농정 추진의 근간이 되는 농업법은 '2018년 농업개선법(Agriculture Improvement Act of 2018)'이고, 유효기간은 2024년 올해까지다. 이와 같이 미국은 국민을 대표하는 의회 주도로 초당파적으로 합의된 농업법을 주기적으로 개정해 나감으로써 미 농업부(USDA)는 향후 5년 동안의 정책을 일관성 있게 안정적으로 추진할 수 있고, 농민도 영농 전에 정부의 지원 내용을 사전에 파악하여 합리적인 영농 의사결정에 활용 가능하다는 장점이 있다.

미국 농업법의 개정 과정과 주요 내용

국내외 여건 변화를 반영하여 일반적으로 5년 주기로 개정되는 미 농업법(Farm Bill)은 상원과 하원에서 별도의 법안을 작성한 후, 이를 기반으로 양원 합동위원회에서 논의를 거쳐 최종 합의안을 마련하는 방식으로 개정된다. 현행 농업법의 유효기간 만료 1~2년 전부터 하원과 상원에서 각각 공개 청문회와 토론회 등의 절차를 통해 각계각층의 의견을 수렴하고, 하원과 상원의 농업위원회에서 각각 법안을 마련 후 표결을 거쳐 상원(안)과 하원(안)을 별도로 확정한다. 그 후 상원(안)과 하원(안)에 차이가 발생하는 쟁점 부문에 대한 합의안 마련을 위해 양원 합동위원회를 구성하여 논의와 조율를 거쳐 의회 차원의 최종 단일안을 확정한 후 대통령 서명에 따라 발효된다. 향후 5년간의 농업정책의 기본 방향과 중점 시책을 구체적으로 규정하는 미 농업법의 구조와 내용은 농업법 개정 당시의 국내외 경제 및 농업 여건에 따라 일부 차이가 있지만 최근 개정되는 미 농업법은 일반적으로 12개 정책 항목(Title)으로 구성된다. 미 농업법에 규정된 정책 항목(Title)은 품목별 경영안정 지원제도(Title Ⅰ), 환경보전지원 제도(Title Ⅱ), 농산물 무역지원제도(Title Ⅲ), 취약계층 영양지원제도(Title Ⅳ), 농업신용(Title Ⅴ), 농촌개발(Title Ⅵ), 농업연구와 지도(Title Ⅶ), 산림(Title Ⅷ), 에너지(Title Ⅸ), 원예작물(Title X), 작물보험(Title ⅩI), 기타(Title ⅩII) 등 농정분야 전반을 포괄하고 있다. 특히 각 정책 항목(Title)별로 사업 내용과 함께 주요 사업 추진을 위해 승인되는 재정지출 규모 혹은 추정치를 제시하여 새로운 농업법(New Farm Bill)이 마련된다.

미국 농정의 헌법적 역할을 하는 농업법의 경우 주요 정책 항목별로 심도 있는 논의와 소통 속에 여야가 합의한 핵심적 정책 요소인 사업 내용, 지원 대상, 지원 단가, 예산 규모 등을 구체적으로 담고 있어 분량이 A4용지 530페이지에 달한다. 반면에 미국의 농업법과 유사한 성격을 가지는 우리나라의 '농업·농촌 및 식품산업 기본법'(이하 농업기본법)은 정책의 기본 방향만을 두루뭉술하게 제시하고 있어 미국 농업법 분량의 3%에도 못 미치는 A4용지 15페이지에 불과하다. 즉 우리의 농업기본법은 미국과 달리 국회와 정부, 이해관계자와 전문가들 간의 소통과 논의가 미흡한 상태에서 재정적 뒷받침 없는 대략적인 정책 방향만을 제시하는 규범적 성격만을 가지며, 구체적인 중요 정책 요소들은 정부 주도로 만들어지는 시행령에 위임하는 형태이다.

시사점과 향후 과제

향후 국민적 공감대 형성 속에 합리적이고 일관된 농정 추진의 핵심 기반이 되는 법적·재정적 측면에서 미 농업법(US Farm Bill)의 개정 과정과 주요 내용으로부터 찾은 시사점과 향후 과제를 도출하면 다음과 같다. 우선 미국과 같이 국회를 중심으로 농업·농촌 문제에 대한 국민적 이해증진과 농업정책 형성 및 결정 과정에서 농업계와 비농업계, 언론계, 정치권과 관련부처 등의 활발한 토론과 소통의 문화를 정착시키고, 중장기적 안목에서 농정을 일관성 있게 추진할 수 있는 법적 기반을 강화해야 한다. 무엇보다 우리나라 농정 추진의 핵심적 법적 기반인 '농업·농촌 및 식품산업 기본법'을 현재와 같이 단지 정책 방향만 제시하는 규범적 성격에서 탈피하여 미국 등 선진국과 같이 정책 시행의 중요한 핵심적 요소를 법제화하는 집행법적 성격을 포함하도록 함으로써 농정 추진의 법적 구속력을 강화해 나갈 필요가 있다. 또한 농업과 농정의 특성에 부합하는 예산 편성 및 재정지출 방식의 전환이 필요하다. 우리나라 농업부문 예산의 문제는 특성상 기후변화, 병해충 등으로 자연재해에 크게 영향을 받고, 해마다 주요 농산물의 가격변동에 따라 재정소요액에 큰 차이를 보일 수밖에 없는 농업 재정지출 규모를 1년 예산주의에 의거하여 재량적으로 편성·집행한다는 것이다. 사실 자연재해나 가격 등과 같이 매년 변동이 큰 사안들과 연관되어 수행되는 농정사업들은 미리 합리적으로 매년 예산을 책정하고, 그 한도 내에서 예산을 집행하기가 근본적으로 어렵다. 이로 인해 우리나라 농업정책 예산은 사업에 따라 차이가 있지만 원천적으로 예산 과용과 불용의 문제를 항시 내포하고 있다. 이런 측면에서 우리나라의 농업 예산 편성 및 재정지출 방식도 미국과 같이 법률에 기반하여 최소한 연간 재정지출의 변동성이 높은 가격안정제도 등 경영위험 완충 지원제도나 농업재해보험사업을 우선적으로 법정의무지출 방식으로 전환해 나갈 필요가 있다. 그래야 농정의 핵심인 농가 경영안정 정책이 안정적이고, 지속적으로 추진될 수 있을 것이다.

* 임정빈은 서울대학교에서 농경제학과 학사와 동 대학원 경제학 석사를 마친 후 미국 메릴랜드주립대학교 대학원에서 농업 및 자원경제학 박사학위를 취득하였다. 한국농촌경제연구원 연구위원과 경상국립대학교 교수를 거쳐 2006년부터 서울대학교 농경제사회학부 교수로 재직 중이다. 한국농업경제학 회장과 한국식생활교육학회 회장을 역임하였다. 농식품 정책 및 농업통상 분야 전문가로서 농식품부, 산업통상자원부, 외교부, 농진청 등 다양한 정부기관의 정책자문위원으로 활동하고 있다.

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