국회입법조사처, '주민조례발안제도 현황과 향후 과제' 보고서 발간
주민의 직접 참여와 풀뿌리 민주주의 확대 위해 1999년 도입

제도 시행 20년…연평균 13건에 불과할 만큼 활용실적 미미해
제20대 국회에 정부안 1건와 의원입법안 3건 발의돼 계류된 상황

 

주민의 자치행정 직접 참여와 풀뿌리 민주주의 확대를 위해 도입된 '주민조례발안제도'가 올해 시행 20주년을 맞았지만 주민들의 삶에는 아직 정착하지 못한 것으로 나타났다. 주민조례발안은 유권자가 지방자치단체 자치법규의 제정·개정·폐지를 직접 청구하는 제도를 말한다. 주민조례발안제도를 활성화하기 위해서는 청구요건을 완화하고, 절차를 간소화하는 한편, 성안작업을 지원해주는 등 제도개선이 필요하다는 정책 제언이 나왔다.

국회입법조사처가 최근 발간한 '주민조례발안제도 현황과 향후 과제' 보고서에 따르면, 2000년부터 2018년 12월 말까지 전국에서 주민조례발안이 총 242건 청구돼 연평균 13건에 불과한 것으로 나타났다. 연도별로 보면, 2003~2005년은 학교급식 지원 조례가 각각 38·19·32건, 2010년은 총 15건 중 학교무상급식 조례가 9건 청구됐다. 2017년은 인권조례 폐지(6건) 등으로 전년대비 청구건수가 크게 늘었다가 2018년에는 지방선거 등의 영향으로 3건에 그쳤다.

 

안건 처리결과를 보면, 원안의결·수정의결 등 가결 121건(50%), 부결 33건(13.6%), 각하·철회· 폐기 88건(36.4%)이었다. 그동안의 실적을 보면 반영률이 다소 높은 것으로 보이지만, 양적으로 적을 뿐만 아니라 발안내용도 일부 안건에 편중됐 있는 것을 살펴볼 수 있다.

'지방자치법' 제15조(조례의 제정과 개폐 청구)와 제15조의 2(주민청구조례안의 심사절차)에 따르면, 주민조례를 청구하기 위해서는 일정수 이상의 주민연서(連署)로 당해 지방자치단체의 장에게 조례 제정이나 개정·폐지를 청구해야 한다. 시·도 또는 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 19세 이상 주민 총수의 1/100~1/70 이하, 시·군·구는 1/50~1/20 이하의 범위에서 지자체의 조례로 정하는 숫자 이상의 연서를 필요로 한다.

제20대 국회에서 주민조례와 관련해 계류된 의안은 정부가 제출한 '주민조례발안에 관한 법률안'과 의원(표창원·윤소하·김관영)이 발의한 3건의 '지방자치법 일부개정법률안'이다. 의원발의안은 모두 현재 19세 이상으로 돼 있는 주민조례발의 청구권자 연령을 낮추는 것이다. 표창원 의원안은 16세 이상으로, 윤소하·김관영 의원안은 18세 이상으로 제안했다. 정부 제정안은 주민조례청구의 요건을 완화하고, 청구절차를 간소화하며, 정부와 의회의 지원을 강화하고, 주민청구 조례안의 이행력을 강화시키는 것을 주요 내용으로 하고 있다.

 

이와 관련해 국회입법조사처는 ▲주민조례 청구를 위한 주민 연서의 수를 현행보다 완화할 것 ▲주민이 조례안을 지방의회에 제출하기 전에 해당 지자체나 지방의회의 법적 검토 및 지원을 받을 수 있도록 할 것 ▲입법심의 과정에서 주민발안을 한 주민들과 관련 전문가 및 이해관계자들과의 입법협의 절차가 있을 것 ▲현행 간접발안과 더불어 직접발안 방식도 활용될 수 있는 방안을 고려할 것 ▲온라인 참여제도의 구축 방안을 마련할 것 등을 제안했다.

하혜영 정치행정조사실 안전행정팀 입법조사연구관은 "그동안 주민조례청구제도의 활용실적이 매우 적어서 제도개선이 필요하다는 의견이 지속돼 왔다"며 "향후 의회대표제 본질을 해치지 않는 범위에서 민의가 제대로 반영될 수 있도록 주민의 직접참여 방식에 대한 논의와 함께 향후 조례의 신청·서명 등 일련의 추진과정을 전자적으로 진행할 수 있도록 제도와 기술적 지원방안이 필요하다"고 말했다.

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국회뉴스ON 김진우 기자 bongo79@assembly.go.kr