국회입법조사처, '비례대표 제명시 의원직 유지규정 개정방향' 보고서 발간 
탈당에 따른 의원직 상실 회피하고 특정정당으로 이적하기 위한 목적으로 사용

제명된 비례대표 국회의원의 의원직 유지는 정당민주주의 원리에 반하는 측면

비례대표 의원 해당행위, 정당질서 교란행위에 대한 처벌규정 신설 방안 제시
 

비례대표 국회의원이 '셀프제명'으로 의원직을 유지한 채 다른 정당으로 당적을 옮기거나, 자신이 속한 정당이 있음에도 다른 정당을 지지하는 행위를 방지하기 위해 법적 정비가 필요하다는 정책제언이 나왔다. 국회입법조사처(처장 김하중)는 13일(금) 발간한 '비례대표의원의 제명시 의원직 유지 규정의 쟁점 및 개정방향' 보고서에서 "헌법상의 기본원리로 채택되어 있는 정당국가원리를 심각하게 훼손하고 나아가 폐쇄명부형 비례대표 선거방식을 채택하고 있는 우리 선거제도에서 득표와 의석의 비례성을 심각하게 왜곡하는 결과 초래하기도 한다"며 이같이 밝혔다.

 

 

현행 「공직선거법」은 '비례대표 의원이 당적을 이탈·변경하는 경우 의원직을 상실하지만, 정당으로부터 제명 결정을 받은 경우는 그 직을 유지한다'고 규정한다. 이 때문에 제명된 비례대표가 의원직을 유지하면서 당적을 변경하거나, 제명사유가 분명한데도 당적을 변경하지 못하도록 하기 위해 제명하지 못하는 사례가 발생하기도 한다.

 

국회의원 의정활동은 정당의 지시와 명령에 구속되지 않는 '자유위임의 성격'을 지닌다. 「헌법」 7조 '공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대해 책임을 진다',  제45조 '국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관해 국회 외에서 책임을 지지 아니 한다' 등의 규정이 이를 뒷받침한다. 의회를 운영함에 있어서는 정당의 기율과 지시에 따르는 '정당기속적 성격'도 요구된다. 현실적으로 정당은 정책노선과 이념을 관철하기 위해 당 지도부가 소속의원의 일괄적인 당론투표를 요구하기도 한다. 주요 정당의 당헌·당규에는 당론 미준수시 징계규정을 명문화하고 있다. 2003년 헌법재판소는 "당론과 다른 견해를 가진 소속 국회의원을 다른 상임위원회로의 사·보임하는 조치는 헌법상 용인될 수 있는 정당내부의 강제 범위 내에 해당한다"고 결정한 바 있다.

 

비례대표 의원이 소속정당이 아닌 다른 정당을 지지하고 그 정당을 위해 활동하는 것은 정당기속을 부정하는 행위라는 지적이 나온다. 이런 행위를 근절해 민주적 정당질서를 확립하기 위한 개선입법이 필요하다는 게 보고서의 요지다. 이와 관련, 2018년 뉴질랜드는 정당에 소속된 지역구·비례대표 의원이 자발적으로 당적을 이탈하거나 의원총회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있을 경우 제명되도록 하는 내용의 선거법 개정안을 통과시켰다. 이른바 '당적변경방지법(anti-party hopping law)'이다. 제명된 지역구·비례대표 의원은 의원직을 상실하는데 지역구 의원은 보궐선거로, 비례대표 의원은 차순위 명부후보가 승계한다.

 

제20대국회에는 소속정당으로부터 제명된 의원은 퇴직하도록 하는 내용의 「공직선거법 일부개정법률안」(이장우 의원안)이 대표발의돼 있다. 보고서는 퇴직을 직접적으로 규정하기보다는 「정당법」에 벌칙규정을 신설하는 것이 제재의 악용을 막고 실효성을 높이는 방법이라고 판단했다. 단순히 비례대표 의원에 대한 제명으로 의원직을 상실하도록 규정하면 특정 정파에 의한 의도적인 제명 시도로 악용될 소지가 있어서다.

 

당적 이탈 시 비례대표만 의원직을 상실하는 것이 형평성에 어긋난다는 지적에는 이질적인 선거구제와 당선 결정방식 때문에 이를 동일시 할 수 없다고 설명했다. 비례대표 투표는 개별 의원이 아닌 정당별로 할당되는 의원들의 숫자가 되기 때문에 비례대표와 정당은 강한 연계성을 갖는다는 것이다. 비례대표 당선인은 당선 여부가 소속 정당의 순위배정에 달려있다는 점에서 의원직 상실규정에 차이를 둘 수 있는 합리적 근거가 있다는 설명이다.

 

김종갑 정치행정조사실 정치의회팀 입법조사관은 "비례대표 의원의 해당행위·정당질서 교란행위에 대한 처벌규정 신설은 비례대표 의원의 잦은 당적 변경으로 인한 정당정치제도의 불안정성을 해소하고 정당이 대의민주주의를 적실성 있게 수행할 수 있게 한다"며 "21대 총선은 군소정당의 비례대표 출마예정자가 대폭 늘어날 수 있어 제명 결정을 악용하는 사례를 막기 위한 법적 정비가 필요하다"고 제언했다.

 

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국회뉴스ON 박병탁 기자 ppt@assembly.go.kr