정개특위, ‘선거제도 개혁 관련 공청회’ 개최
연동형 비례 위한 의석수 증원에도 일정 공감
대통령제와의 조화 및 해외 실패사례도 검토해야
21대 총선 선거구 획정위원 명단 확정·가결

 

14일(수) 국회 정치개혁특별위원회 ‘선거제도 개혁 관련 공청회’에서 전문가들은 투표권자의 선호를 제대로 반영하는 선거제도 구현을 위해 연동형 비례대표제도를 도입할 필요가 있다는 데 공감했다. 다만 국회의원 의석수나 비례대표 규모 등 세부사항에서는 이견을 보였고, 제도도입이 실효성을 갖기 위해서는 대통령제나 중대선거구제 등 제반사항에 대한 고려가 필요하다는 지적도 나왔다. 

 

우리나라는 각 지역구에서 1명씩 253명(84.3%), 비례대표로 47명(15.7%)을 선출하는 혼합형 다수제를 채택하고 있다. 지역구는 최다 득표자 1인만 당선되기 때문에 다른 후보를 지지한 표심은 모두 사표가 돼 대표성이 결여된다. 지난 20대 총선 기준 사표율은 50.32%를 기록했는데, 전체 투표율이 58%인 점을 감안하면 당선인들은 유권자의 1/4정도의 지지만 확보한 셈이 된다. 

 

정당득표에 따른 비례대표도 유권자의 선호를 반영하지 못한다는 지적이 끊이지 않았다. 20대 총선 기준 더불어민주당의 정당득표율은 25.54%였으나 의석은 41%를 차지했고, 새누리당(자유한국당의 전신)은 33.5%의 정당득표율에 의석은 40.67%를 차지했다. 반면, 정의당은 7.23%의 정당득표율을 얻었지만 실제 의석은 2%에 불과했다. 

 

이날 공청회에는 강우진 경북대학교 정치외교학과 교수, 강원택 서울대학교 정치외교학부 교수, 김종갑 국회입법조사처 입법조사관, 박상훈 정치발전소 학교장, 장영수 고려대 법학전문대학원 교수가 참여했다. 
 

◆“비례제 확대가 선거제도 개혁의 핵심…의석도 증원해야”

 

학계와 전문가들 사이에서는 이에 대한 대안으로 연동형 비례대표제가 거론된다. 연동형 비례대표제는 혼합형 다수제처럼 지역구 후보자와 정당에 투표를 하지만 정당 득표율에 따라 정당 의석수를 배분한다. 지역구 후보자를 배분하고, 지역구에서 배분되지 못한 의석은 비례대표로 채우는 식이다. 다만, 지역구 후보자수가 정당 득표율에 따른 정당 의석수보다 많을 경우 의석수는 초과되고 비례대표는 선출되지 못한다. 

 

강원택 서울대 정치외교학부 교수는 “비례제 확대가 선거제도 개혁의 핵심이다. 국회의원 한사람당 국민을 대표하는 수는 제헌국회 당시 9만명이던 것이 점점 늘어서 20대 국회에서는 17만명이 넘는다”면서 “우리가 모르는 사이 정치적 대표성은 점점 나빠져 왔다. 국회의원을 늘리는 것은 대표성 측면에서 새삼스러울 것이 없다”고 했다. 

 

박상훈 정치발전소 학교장은 “투표자의 선호에 가깝게 의석을 배분하는 방식으로 대표성을 강화해야 한다”면서 “다만 지역구를 유지하는 전제에서 대표성을 강화하는 데 어려움이 있다”고 지적했다. 결국 의석은 증원될 수밖에 없다는 취지다. 그는 “비례는 120석 이상 돼야 한다. 비례의석은 최소한 전체 의석의 3분의 1은 되어야 하기 때문에, 전체 의석은 360석으로 증원하는 것이 합리적”이라면서 “(비례대표제를) 권역별로 할 것이냐 전국별로 할 것이냐와 함께 소선거구제, 중대 선거구제 등은 부차적 의제”라고 말했다. 

 

의석수 증가에 대해 회의적인 반응도 없지 않다. 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 “당장 독일식연동형 비례대표제를 시행하면 지역구수를 줄이거나 의원 정수를 100석 이상 늘려야 하는데 가능할지 문제”라면서 “다만 작년 5월 문재인 대통령이 5당 대표와 회동하면서 연동형 비례대표를 수용한다면 분권형으로 정부형태를 양보할 수 있다고 발언한 바 있다. 이를 통한 빅딜이 성사될 수 있을지는 관건”이라고 했다. 

 

 

여야 의원들도 민심을 반영한 선거제도 개혁의 당위성에 공감했다. 천정배 민주평화당 의원은 “사표가 생기지 않는 것이 중요하다. 국민 유권자 중에서 자기권리를 실질적으로 행사한 사람이 반수도 못된다”고 했고, 김학용 자유한국당 의원은 “표의 등가성을 높여야 한다. 국민 민심이 온전히 반영되는 시스템은 동의한다”고 말했다. 원혜영 더불어민주당 의원은 “선거제도 개혁의 성공을 위해서는 국민들을 납득시키는 문제가 있다"며 "이는 현재 1/4의 지지를 받는 대표성의 강화를 가지고 국민들을 설득해 동의를 확보할 수 있을 것”이라고 내다봤다. 

 

◆“제도 도입만으로 효과낼지는 의문”…우려섞인 목소리도

 

연동형 비례대표제를 국내에 적용했을 때 효과가 나타날 수 있을지에 대해서는 검토가 필요하다는 신중론도 제기됐다. 강우진 경북대 정치외교학과 교수는 알바니아(Albania)와 레소토(Lesotho)를 예로 들며 “연동형 비례대표제 장점은 비례성(득표에 비례하는 공정한 의석수)의 증대지만, 비례성은 정당들의 담합 전략에 의해서 얼마든지 훼손될 수 있다”고 지적했다. 가령, 지역구에서는 A정당이 다수제로 의석수를 확보하면서, 정당투표는 A정당의 연합 파트너인 B정당을 지지하도록 동원함으로서 정당간 담합에 따른 불비례성이 증가할 수 있다는 것이다. 

 

강 교수는 “(연동형 비례는) 비례제도가 가진 대표성과 다수제 책임성을 조합할 이상적인 제도로 알려졌지만. 20년 지나서 보니 독일과 뉴질랜드를 제외하고는 원하는 결과를 얻지 못했다”면서 “면밀한 검토를 하지 못하면 원하지 않는 결과를 얻을 것”이라고 꼬집었다. 

 

이어 강 교수는 연동형 비례대표제가 대통령제와도 맞지 않는다고 지적했다. 그는 “대통령제 민주주의 국가 중에서 다수는 비례대표제를 채택하고 있고 이러한 나라들은 주로 라틴 아메리카 국가들”이라면서 “혼합선거제도(Mixed Member System)를 채택하고 있는 나라는 볼리비아, 한국, 대만, 멕시코, 세이첼 등 5개국”이라고 말했다. 대통령제는 단순다수 대표제 같은 제약적인 선거제도와 더 잘 어울린다는 주장이다. 

 

이에 대해 박상훈 학교장은 “대통령제와의 융합 때문에 안된다는 논리는 남미 국가들의 경험에 따른 것”이라면서 “'대통령제 하에서 소수 정당이 난립하는 남미형 정치가 되면 어떻게 하나'와 같은 두려움은 우리 현실과는 거리가 멀다. 비례의석 배분 문턱이 높아 소수 정당들이 난립할 가능성은 적다”는 입장을 내놨다. 

 

한편, 이날 정개특위는 오는 2020년 4월 15일 열리는 21대 국회의원 선거구 획정을 위한 9명의 위원 명단을 확정·가결했다. 획정위원은 강재호 부산대 행정학과 교수, 유진숙 배재대 공공인재학부 교수, 윤광일 숙명여대 정치외교학과 교수, 이덕로 세종대 행정학과 교수, 지병근 조선대 정치외교학과 교수, 손창열 법무법인 충정 변호사, 조숙현 법무법인 원 변호사, 조영숙 한국여성단체연합 국제연대센터 소장, 김세환 중앙선거관리위원회 사무차장 등이다.

 

'바르고 공정한 국회소식'

국회뉴스ON 박병탁 기자 ppt@assembly.go.kr