국회입조처, '지방자치단체 국정참여 현황과 향후 과제' 보고서 발간
지방정부의 입법 참여절차 미비, 중앙정부와 지방정부 간 소통 부재
중앙정부, 지방4대 협의체 제출의견 중 25%만 수용하는 등 반영 미미
지방정부의 입법참여 늘리고, 협의체 구성해 지자체 의견 반영 필요

 

중앙행정권한의 지방이양 등 실직적인 지방자치 실현을 위해서는 지방자치단체의 의사가 정부의 정책결정과정과 국회의 입법과정에 제대로 반영될 수 있는 구조가 만들어져야 한다는 정책제언이 나왔다.

 

국회입법조사처는 최근 발간한 '지방자치단체 국정참여 현황과 향후 과제'라는 보고서에서 "(성공적인 지방자치제 구현을 위해서는)지방 의견수렴 제도의 실효성 재점검, 사전적 의사결정 참여기회 확대, 의견반영 여부 통지 등의 노력이 필요하다"면서 "지방도 정책대안제시 등 중앙과 대응한 파트너십을 이룰 수 있도록 역량 강화가 필요하다"고 밝혔다.

 

 

◆지자체, 정부입법에 제한적 의견제시…정책 반영도 미비

 

우리나라는 지방자치제를 도입·운영하고 있지만, 정책결정권이 중앙정부에 집중돼 있어 지방자치단체(이하 지자체)의 정책참여도는 저조한 실정이다. 사실상 입법이나 정책 기획·입안 등의 과정에서 배제돼 있어 이를 개선해야 한다는 목소리가 높다.

 

지자체는 법률안 입법권한이 없어 국회나 정부의 입법과정에서 목소리를 내야 하는데, 현행법상 국회 입법과정에서는 지자체의 참여절차가 별도로 마련돼 있지는 않다. 그나마 정부입법과정에서 의견제시 기회가 있지만, 의견제출범위가 협소하다는 지적이 많다. 정부는 법률안 입안→부패영향평가→관계기관 협의→입법 예고→규제심사→법제처 심사→차관회의 심의→국무회의 심의→대통령 재가 등의 입법과정을 거치는데, 지자체는 이 가운데 '관계기관 협의'와 '입법예고' 단계에서 의견을 제시할 수 있다. 의견제출 대상이 지자체에 직접적인 영향을 미치는 법령으로만 규정돼 있다.

 

법령뿐만 아니라 정부의 정책 기획·입안·집행 과정에서도 지자체의 참여는 한계가 있다. '지방자치법'에 따르면, 지방 4대 협의체는 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관하여 행정안전부(행안부) 장관을 거쳐 정부에 의견을 제출할 수 있다. 의견을 행안부 장관을 통해 제출하고 통보받게 하는 절차가 비효율적이라는 것이다. 지방 4대 협의체는 '대한민국시도지사협의회', '전국시장·군수·구청장협의회', '전국시·도의회의장협의회', '전국시군자치구의회의장협의'회를 말한다.

 

이러한 문제점들로 인해 지자체의 국정참여도는 저조한 수준이다. 지자체의 국정참여도를 수치화하기는 쉽지 않다. 국회입법조사처는 최근 5년간 지방 4대 협의체가 중앙행정기관에 지방자치 관련 제출 의견과 처리현황을 살펴봤다. 2013년부터 2017년까지 지방 4대 협의체는 총 1140건의 의견을 제출했으나 이 중 수용된 안은 286건으로 25.1% 수준이었고, 미수용 359건(31.5%), 중장기검토 420건(36.8%), 미회신 75건(6.6%)으로 나타났다. 하혜영 입법조사관은 "협의체가 제출한 의견 내용을 분석하지 않고, 단순 수치만으로 지방의견의 반영 정도를 논의하는 것은 한계가 있다"고 말했다.

 

 

◆입법 전 사전협의 등 지자체 의견반영 방안 마련 필요

 

국회입법조사처는 지방자치제의 실효성을 담보하기 위해 입법과정에서 지자체의 참여를 확대하고, 중앙정부와 지방정부 간 소통을 강화할 수 있는 협의체 설치를 제안했다.

 

하 입법조사관은 "입법과정에서 지방자치와 관련된 사항이나 지방에 부담을 줄 수 있는 법령 등을 사전에 면밀히 검토하는 자치분권 법령 사전협의제 도입이 고려될 수 있다"고 밝혔다. 정부는 중앙행정기관의 장이 지자체와 관련된 사항의 법령 등 제·개정 시 사무배분 적정성, 자치권 침해 여부 등에 대한 영향평가를 행안부 장관에게 요청하도록 하는 내용을 담은 '지방자치법 전부개정법률안'을 입법 예고한 상태다. 

 

국회의 청원제도를 개선해 지자체와 소통을 강화할 필요성도 제기된다. 국회 청원제도는 절차의 복잡성 등으로 인해 매년 참여도가 떨어지는 실정이다. 온라인 청원제도 도입 등을 통해 쌍방향소통을 강화해야 한다는 것이다.

 

지방 4대 협의체의 의견제출 범위를 제한하는 현행법의 개정도 한 방안이다. 지방자치법에 따르면 협의체는 지방자치에 '직접적인' 영향을 미치는 법령 등에 관한 의견을 행안부 장관에게 제출할 수 있다. '직접적'이라는 조문을 삭제해 의견반영 범위를 확대해야 한다는 것이다. 해외의 경우 독일은 '지자체의 이익과의 관련성', 일본은 '지자체에 미치는 영향성', 프랑스는 '지자체의 이익관련성'으로 규정해 보다 광범위한 의견을 제출할 수 있다.

 

입법과정뿐만 아니라 정책입안 단계에서도 중앙과 지방 간 협의를 넓히는 방안을 모색할 필요성도 제기된다. 실제로 국회에는 대통령 소속 중앙·지방협의회 신설이나, 국무총리 소속의 지방분권협의회 신설 등의 아이디어를 담은 지방자치법 일부개정법률안이 발의돼 있는 상태다. 지난 3월 문재인 대통령이 낸 헌법 개정안에는 '국가자치분권회의' 설치 내용이 포함돼 있기도 하다.

 

하 입법조사관은 "논의되는 안들은 각기 명칭뿐만 아니라 기구, 소속, 참여진 등이 상이하다"며 "향후 다양한 이해관계자들의 참여와 의견을 수렴해 중앙과 지방 간 소통과 협력이 가능토록 면밀한 설계가 필요하다"고 제언했다.

'바르고 공정한 국회소식'

국회뉴스ON 박병탁 기자 ppt@assembly.go.kr