국회입법조사처 '제21대 총선 선거구획정의 특징과 개선과제' 보고서 발간
획정위, 선거구 평균 인구 20만 4천847명 기준으로 253개 선거구 구획 결정
선거구 획정안 지연 제출, 거대 선거구 발생, 인구기준에 따른 자의성 등 한계
획정위 독립성 제고, 인구범위 제한, 선거구 획정시 면적 고려 등 개선방안 제시

 

국회의원 총선거(이하 총선)를 앞두고 나타나는 선거구획정 지연 문제와 지역대표성 약화 등의 문제를 개선하기 위해 선거구획정안의 법적 제출시한을 앞당기고, 면적을 고려한 선거구획정, 선거구별 인구범위 제한 등을 검토해야 한다는 정책제언이 나왔다. 국회입법조사처(처장 김하중)는 14일(화) '이슈와 논점: 제21대 총선 선거구획정의 특징과 개선과제' 보고서에서 "선거구획정 지연 문제를 비롯해 농·산·어촌의 거대선거구 출현으로 인한 지역대표성 약화, 인구범위의 임의 조정에 따른 자의성 논란 등의 문제가 나타났다"며 이같이 밝혔다.

 

 

국회의원선거구획정위원회(이하 획정위)는 2019년 1월 31일 현재 선거구 평균인구수 20만 4천847명 기준으로 선거구 인구하한을 13만 9천27명(전남 여수시갑선거구), 인구상한을 27만 7천912명(경기 고양시정선거구)으로 설정했다. 획정위는 선거구 4곳을 나누고, 4곳을 통합했다.

 

획정위안이 지역구 의석수 변동을 최소화했다는 평가를 받는 반면, 획정과정에서 나타난 한계점은 개선과제로 지적됐다. 우선 선거구획정안의 제출 지연이다. 「공직선거법」에 따르면 국회의원 선거구획정안은 선거일 13개월 전까지 국회의장에게 제출해야 한다. 제18대국회는 47일, 제19대는 44일, 제20대는 42일, 제21대는는 39일전에야 제출됐다. 지역구 후보자는 선거운동에, 유권자는 후보선택 정보에 어려움을 겪을 수밖에 없다.

 

선거구획정 과정에 고려되는 인구범위가 지나치게 자의적이라는 지적도 나온다. 지난 2014년 헌법재판소는 선거구 '인구편차'가 2대 1을 초과하지 못하도록 했다. 각 선거구의 인구는 선거구 평균 인구에서 3분의 1을 초과하거나 미달하지 못하도록 '인구범위'도 규정했다. 현행은 인구편차만 준수하고, 인구범위는 허용하고 있어 자의성이 개입될 여지가 있다. 예를 들어 경기 고양 선거구(27만7,912명)는 인구편차(13만 9천27명~27만 7천912명)에는 포함되지만, 인구범위(13만 6천565명~27만 3천129명)에는 벗어나게 된다.

 

농·산·어촌 지역은 인구밀도가 낮아 선거구가 넓어지는 문제도 시급한 해결과제다. 동해시·태백시·삼척시·정선군 선거구는 2천891㎢, 속초시·인제군·고성군·양양군 선거구는 3천42㎢, 홍천군·횡성군·영월군·평창군 선거구 5천409㎢, 전남의 순천시·광양시·곡성군·구례군 갑·을 선거구 2천364㎢ 등이다. 이들 지역은 49개 선거구가 있는 서울(605㎢)과 비교해 적게는 3.9배에서 많게는 8.9배 차이를 보인다. 

 

보고서는 선거구획정 지연문제 해결을 위해 획정안 제출기한을 현행보다 앞당기는 방안을 제시했다. 기한을 앞당기면 지역구획정 시점도 빨라질 수 있기 때문이다. 획정위가 독립적으로 의사결정을 내릴 수 있도록 환경을 조성하는 것도 중요하다. 획정위는 중앙선관위원장이 지명하는 1인과 학계·법조계·언론계·시민단체·정당 등으로부터 추천받은 8인으로 구성된다. 사실상 정당이 위원을 대부분 선임하기 때문에 획정위 내부합의가 어려운 구조라는 평가다.

 

보고서는 선거구의 인구범위가 허용한계를 벗어나지 않도록 제한을 가하는 방안도 제시했다. 인구범위를 유연하게 적용하는 것도 중요하지만 자의적이라는 비판을 받지 않도록 선거구 인구가 평균인구수 대비 3%를 초과하거나 미만이 되지 않도록 제한하자는 것이다.

 

선거구획정 기준에 인구뿐만 아니라 면적을 고려하는 방안도 제안했다. 인구기준만 고려할 경우 거대선거구가 나올 수 있어 이를 방지하기 위함이다. 영국은 선거구 크기가 1천200km²를 초과할 경우 인구기준 적용의 예외로 하고, 최대 1천300km²을 넘지 않도록 한다. 캐나다는 인구밀도가 낮은 선거구의 경우 인구편차기준 적용 예외로 둔다. 덴마크, 노르웨이 등도 의석수 산정에 인구와 면적을 모두 반영한다.

 

김종갑 정치행정조사실 정치의회팀 입법조사관은 "선거구획정을 적절한 시점에 마무리 하려면 획정위의 독립성 제고를 통해 획정기한을 준수할 수 있는 조건을 마련해야 한다"며 "면적을 선거구획정에 반영하는 방식과 인구 상·하한선의 범위 조정방식에 허용한계를 어느 정도로 둘 것인지에 대한 논의도 필요하다"고 말했다.

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국회뉴스ON 박병탁 기자 ppt@assembly.go.kr